您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

正义的误区——对“法官后语”的思考与探讨/张维璋

时间:2024-07-10 23:46:17 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9611
下载地址: 点击此处下载
正义的误区
——对“法官后语”的思考与探讨

张维璋


裁判文书改革是司法文书改革的重要组成部分。近年来,法院内部在这方面作出了许多努力与尝试。这些改革加强了裁判文书在内容上和形式上的说理性、透明度和合目的要求,保障了诉讼的正义性,提高了诉讼效率,体现了尊重诉权、方便民众、追求公正的价值取向,得到了普遍的好评。但是,改革毕竟是一种试验和探索,在许多举措获得赞赏的同时,也有一些改革措施,似乎背离了其设置与改革的初衷,并没有得到预期的一致的支持与喝彩。 “法官后语”就是其中备受质疑的一项改革。
“法官后语”的支持者认为它“崇尚与时俱进的先进文化,倡导健康文明的社会道德,激活长久以来严肃之法律理性,体现判决之道德关怀,裁判的社会效果得以进一步扩展。” 这也是这一改革着力试图实现的理想。它的理想建构是这样描述的:
“个性张扬的法官后语言简意赅,与判决相得益彰,使裁判文书富于动感,富有感召力。法官后语在我国裁判文书领域出现的历史还不长,其定位还有待探索,但相对于裁判文书的既有格式来说,它提供了最有利于法官个性张扬的空间。这类法官后语的结构和功能表现为在事实述写和阐述法理之外以相对独立的形式抒写法官的内心感受,表达法官的道德追问及价值追求,体现了较强的人文关怀,在一定程度上发挥了裁判文书对社会道德建设的功能。法官后语的主要特色是:言为心声,思想深邃,有法理情融汇之效,兴德法并举之功;文无定式,不拘一格,有严肃批评,也有温情感化;语言活泼,文字清新,或义正词严,或苦口婆心。例如,原告王 XX 、田 XX 诉深圳市邮政局侵权纠纷一案,主审法官虽然判决原告因证据不足而败诉,但在言简意赅的法官后语中仍进一步指出了案件所反映的被告在邮政服务方面存在的相关深层次问题,即被告在邮政服务中要求用户使用统一的包裹封装箱是否合理及邮政部门出售的封装箱的价格是否偏高的问题,并提出邮政企业在适应邮政业务现代化要求的同时,如何尽量降低封装箱成本,考量和照顾服务对象的利益的合理建议,揭示了引起案件争诉背后的深刻缘由,有肋于邮正企业反思和守完善相关问题,这个案件虽然简单,适用简易程序审理,但法官后语注意到了案件所具有的典型意义,因为随着社会主义市场经济的深化发展和公民权利意识的觉醒,传统的具有行政垄断性质的公共事业如何适应改革形势,摆正自己的位置,迎接市场挑战,提高服务质量,将是一个日益突出、亟待解决的问题。毫不夸张地说,本判决书的法官后语进一步提升了判决文书的社会效应,表明法官在审理案件时不是就事论事,而是举一反三,作出深度思考,显示了强烈的社会责任感和优秀的综合素质。”
但是,这一正义的理想事实上很难实现,或者说是在现实中有多少操作性。我们认为“法官后语”至少有以下几个问题没有解决好,从而陷入了正义的误区:
一、背离裁判文书改革的宗旨,步入改革的误区
裁判文书是人民法院审判活动最终结果的体现,是司法公正形象的载体。过去的裁判文书质量不高的主要原因是说理不足,很难体现司法公正。因此,最高人民法院将裁判文书改革写入《人民法院五年改革纲要》,要求增强判决的说理性,以展示司法的公正。遵循这一指导思想,裁判文书改革重点应加大法理分析的力度。反观“法官后语”,它不是强化对判决的法理分析和阐释,而是另起炉灶,浓墨重彩地对伦理、道德大书特书,极力渲染。此举不仅是画蛇添足,而且与裁判文书改革的要求格格不入,背道而驰,将改革引入误区。
二、背离法治原则,动摇公众的法律信仰
裁判文书不仅是人民法院司法公正形象的载体,而且还是对公众进行法制教育的生动教材。“法官除了法律就没有别的上司”,“以事实为依据,以法律为准绳”的原则要求法官用法律对是非对错进行评判,唯法律是尊。法官用他的言行塑造着法律,用其公正和睿智阐释法律的真谛,实现公众对法律的期待和信仰。而“法官后语”字里行间无不是法官个人道德、情感的流露。虽然法律和道德多数是相容的,但毕竟有本质的区别。用道德审判影响乃至代替法律审判,是怀疑法治的力量抑或是对道德的崇尚?这又怎能苛求一般公众对法律的信仰?对此,人们不禁要问:法院究竟是“法律帝国”的首都,还是道德的裁判所?法官是护法使者,还是道德卫士?“法官后语”究竟要把人们的信仰引向何方?
三、背离中立原则,影响司法公正的形象
法官在诉讼中的裁判者的角色,决定了法官应遵循被动和中立的原则,居中裁判,以极力避免个人好恶、偏见、伦理道德观点和良知等的感情流露,以彰显司法的公正。什么是判决?判决是司法机关或法官就某一法律事实和关系的是非和实质根据法律作出的判断,是法律意志的表达,它的表达形式就是判决书。简单地说,判决是法律实现的最后手段,其目的是实现法律所设定的价值及与此相应的法律秩序。因此,在判决书中应该排除一切非法律的价值判断因素,而所谓的“法官后语”正是这样一种判断因素。美国大法官罗伯特·杰克逊曾评价其最高法院是最独立、最不带感情色彩、最值得信任的守护人。由此可见,司法对感情色彩的忌讳已成为国际司法界的共识。而“法官后语”却反其道而行之,极尽道德之教化,凸显人情之能事,欲借此达到以情感人、以情服人的目的。且不说结果是否如其所愿,单这种个人情感的流露,便会使公众对法官的中立抱有怀疑,怎能让公众坚信:公正不会被亵渎?若真的如其所愿,我们可得出这样的结论:人们历经千辛万苦树立起来的还比较脆弱的法律信仰由此而产生了动摇,因为人们从中感悟到:法律已不再有力量。
四、造成基本司法理念和法官角色意识的混乱。按照时下流行的看法,“法官后语”是主审法官在适用法律对案件作出判决之后,以个人身份就案件事实或法律关系进行的道德说理。具体如在一些普通民事案件的判决书后,办案法官根据具体案情,以通俗易懂,富有人情味的“法官后语”从道理、伦理、正义等方面对当事人进行“点化”,晓之以理,动之以情,谴责、训诫不道德行为,倡导良好的道德风范。在此,我们可以看到两个问题:第一,基本司法理念的混乱。因为根据法治国家的基本司法理念和原则,法官是法律的代言人,法官只能代表法律说话,所有法官在所有判决书上表明的必须是法律的意志。在法官的判决中,只有法律判断,没有任何其他判断,否则就不成其为司法判决了。而所谓“法官后语”则不然,它以道德宣扬为主要内容,试图将两种完全不同层次和性质的行为规范及价值取向合而为一。那种要将判决融合情理和法律,将“法官后语”作为道德教化手段,实现法治与德治的有机结合等观点,表面上看是混淆了法律与道德的区别,但实质上是对判决本身的性质没有从理念上严格把握。第二,法官角色意识的错乱。鉴于法官只能是法律的代言人,故法官在判决书中表明的每一个观点都必须是法律意志的外在表达。但所谓“法官后语”只是法官个人的行为观点,既不代表法律也不代表法院,只能代表他自己。事实上,当法官说“后语”时,他在程序法上已经不再是法官。就此而言,“法官后语”这个命题是不成立的。
五、背离我国现行的法律制度,损害法制尊严
我国现行的法律制度与大陆法系一脉相承。大陆法系的传统是“独尊国家制定的成文法”,“不承认法律有漏洞”,“否认法官的能动作用,将法官视为适用法律的机械,否定司法活动的造法功能”。尽管在20世纪,又涌现了如目的法学、自由法学、利益法学等批判概念法学的自由法律运动,但大陆法系的裁判模式仍不脱19世纪的雏形。而我们的审判模式中就依稀可见大陆法系传统的影子。法官只能被动地适用法律而不能“造法”,“吃的是法条,吐的是判决”的“自动售货机”的比喻是其形象写照,法官的道德价值判断是应该限制排斥的 。而英美法系的法律制度则不同,判例为其主要渊源,法官不仅可以解释法,而且还能“造法”,其判例具有完全的法律效力。19世纪末到20世纪上半叶,英美的几位著名法学家如格雷、彼洛克、戴雪、弗兰克等,都近乎一致地断言法官是真正的立法者,法官所制定的法律是真正的法律。 英美法系的裁判文书由“裁定理由”和“法官意见”两部分组成,“裁定理由”即与我们的判决中的事实和理由大致相同。“法官意见”则表达法官的信仰、观点或感情。英美法系的裁判文书由法官本人署名,通常就是法官的个人意见书。而我国的裁判文书是人民法院代表国家做出的法律上的判断,是国家意志的体现,而非代表法官个人意见。盲目照搬照抄英美法系裁判文书中的“法官意见”的形式,而不去吸收其“裁定理由”的论证说理的精髓,这种舍本逐末的做法不仅事与愿违,南橘北枳,而且直接挑战了我国现行的法律制度,极大地损害了我国的法制尊严。
六、背离规范的原则,影响裁判文书的统一和权威
人民法院的裁判文书不同于一般的文章,它有其自身的特点和格式。最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》中明确提出,裁判文书的改革要在《文书样式》规定的框架内,寻求增强说服力的写作方法。过去的裁判文书之所以让当事人感到司法不公,恰恰说明我们没有按照《文书样式》的要求,对事实和理由部分进行充分的说理。因此,裁判文书改革的关键不在形式,重在内容。而“法官后语”却在现有的《文书样式》模式框架外,独辟蹊径,舍本逐末,搞所谓的“创新”,显然是对裁判文书改革的曲解,是“为赋新词强说愁”的作秀。试想,若全国各地法院都置现有的《文书样式》规范与不顾,随心所欲,各行其是,那么,“创新”的裁判文书将是何等的五花八门,法律的统一和尊严从何而谈!“法官后语”这一“创新”之作,无论形式还是内容,都与裁判文书改革背道而驰。至少说在目前最高人民法院新的《文书样式》出台前,是缺乏理论依据的。
七、背离了司法效率原则,影响案件审结
现在正在进行的司法审判改革,其目的很大一部分是为了提高审判效率,减少当事人的诉累,如提倡快审快结,提倡民事、刑事案件普通程序简易化审理,庭前证据展示、听证,取消审结报告等等,都是对审判予以“提速”。 因此,一方面,撰写一篇劝告当事人的“法官后语”,势必会拖延诉讼时间,与其花费大量精力,费时费力去撰写所谓的“法官后语”,倒不如主审法官在裁判前做工作,将有关劝慰、奉告和解释在调解阶段进行;另一方面,如果不以牺牲裁判效率为代价,则法官往往会因为没有充分把握事件的背后真相而满目“动笔”,使“法官后语”流于形式,形同虚设。
八、容易带来程序上的混乱
首先,是造成司法改革程序混乱。判决书是非常严肃的法律文件,是表达国家法律意志的一种方式,它有法定的构成要件。即使要进行改革,也应该由国家级司法机关统一考虑实施,而不应该由地方法院随意进行。一个事关国家司法审判方式的改革,由一个地方基层法院来进行,在程序上大有质疑之处。只有如此,才能使审判方式乃至司法体制改革严谨有序地深入进行,避免统一司法秩序内审判方式的多样性,避免有不必要的改革成本和无序改革所带来的负面影响,从而保证司法体制改革的严肃性和统一性。只有如此,司法改革才能有效且有序地达到预期的目的。
其次,是造成审判程序混乱。如果一份裁判文书是经过普通程序审理的案件产生的,那么,“法官后语”是代表主审法官的意见,还是代表合议庭的意见?是否也要经过合议庭评议后再制作呢?“法官后语”是代表法官个人还是代表法院?是否也要加盖法院的公章呢?
九、“法官后语”在司法实践中具有许多潜在的危害
首先,“法官后语”不仅不会将法律和道德这两种层次性质不同的规范融合,相反多数情况下可能还会凸显它们之间的冲突,损害判决的权威性。通常情况下,“法官后语”存在的理论依据是对言简意赅的法律条文从道德层面作进一步的诠释,它可能是价值取向一致的诠释,也可能是价值取向完全不一致的诠释。而无论是从实践还是理论来看,后一种情况可能更为多见,更有实际意义。如果是后一种情况,即试图从情理上说服当事人接受依法作出的判决,那岂不是对法律的公正性和权威性进行了否定?值得提醒的是,现在已经有人提出,“法官后语”可以使法官对一些赢了法理却输了情理的案件撰写“判后感” 。要是真的这样,判决恐怕就不再是判决了。
  其次,极有可能会造成不同判决之间法律判断与道德判断的矛盾冲突,从而影响判决的权威性。在不同判决之间,由于“法官后语”的存在,很可能会导致某一判决的法律判断和判决的道德判断发生冲突,从而影响司法判决的严肃性和权威性。
  第三,必然会导致司法判决的非规范性,从而影响司法判决的统一性和严肃性。可以想像,“法官后语”在司法实践中肯定不能得到普遍采用。因为在许多领域,如刑事、行政乃至涉外民事诉讼中,显然不太可能采用“法官后语”这种做法,即使在民事案件中,也并非所有类型案件都适合采用“法官后语”。在此情况下,必然导致司法判决格式的不统一、不规范。
  第四,必然导致不同法官、不同法院“法官后语”的多样性和不确定性。我们必须承认,目前在我国尚不存在一个职业化的法官阶层,所以从事司法审判工作的法官们尚没有具备一个职业阶层通常应该具有的职业观念、职业道德和思维方式,各地、各级乃至各个法院法官的业务素质也参差不齐,而采用“法官后语”必然会因主审法官个人专业素质和道德价值取向的差异导致对同一案件的不同看法和不同“后语”。其结果必然是“法官后语”的五花八门,缺乏规范。
  第五,最为关键的是,“法官后语”这种做法有意无意地反映了与法治国家理念相背的思维惯性,有着潜在的危害。有人认为,“法官后语”以先进思想文化为指导,把依法裁判和以德育人结合起来,进一步弘扬了中华民族的传统美德和社会公德,是“以德治国”思想的具体体现。然而应该指出,这种观点是错误的。首先,它没有正确理解以德治国的范畴和内涵,混淆了依法治国和以德治国的界限,其次,它将依法治国和以德治国对立起来;再次,它实际上把“先进文化”和“传统美德”予以对立。
  在法治国家中,法律是最高层次的社会规范,是受国家强制力保障实施的行为规则,通常情况下它必然地包括被社会普遍认可的道德规范。法律价值取向与道德价值取向有时当然可能会发生冲突,但这只是个别情形,不能因此而将法律与道德对立起来。尽管今天尚未成为法律规范的道德规范明天可能就会上升为法律规范,但法官的天职决定了他只能代表今天的法律发言,而不能代表今天的道德发言,更不能在判决书阐释其道德观念。更为重要的是,没有成为法律的道德观念或相应规范是不确定的,可能因人而异,因群体而异,因地而异,因时间而异。这是法律与道德的重要区别之一。而“法官后语”不能排除法官用个人的道德标准代替案件审判标准的嫌疑。中国现代史告诉我们,传统中国文化的一个重大缺陷恰恰是过多地强调了不确定性的道德规范,忽略了确定性的法律规范,其结果是导致了长久的“人治”。所以,我们切不可抱守传统文化的思维模式或者在其影响下无意识地给人治创造可能。不能将依法治国同以德治国对立起来,甚至用误解的以德治国来冲击依法治国,那样便会使我们的政法体制改革陷入一个永无休止的循环。
综上所述,我们认为,任何一项改革,都应建立在合法的基础上,仅靠满腔热情是远远不够的,裁判文书改革也不例外。不当的改革不仅不能如其所愿,反而会导致反法治的恶果。为了改革而改革,随心所欲地标新立异,不是真正意义上的改革,只会将改革引向“深渊”,步入“地雷阵”。“法官后语”没能实现其正义的理想,反而将裁判文书改革带入了误区,这也给我们提供这样的思考:当我们在苦苦追寻法治的同时,法治是不是离我们越来越远了?面对“脚踩西瓜皮,滑到哪里算哪里”的司法改革杂乱无章的现状,我们是否应该呼唤有计划的、全面的、根本的司法改革?

参考文献

张志铭:《“法官后语”与“情法交融”》,载《人民法院报》,2002年11月22日。
上海市第二中级人民法院研究室:《裁判文件附设“法官后语”的思考》,载《法律适用》2002年第七期。
邹平:《学司法公正的载体 司法公开的视窗》,载《阳光下的裁判》,海天出版社出版发行,2004年7月。
参看E.M.伯恩斯:《当代世界政治理论》,曾炳钧译,商务印书馆,1983年,第113—120页。转引自贺卫方:《中国古典司法判决风格与精神》。
米健:《司法改革的创新与统一》,载《法制日报》(网络版),2003年3月13日,http://www.legaldaily.com.cn/gb/misc/2003-03/13/content_18491.htm。
参见:《人民法院报》,2003年1月31日,转引自:《法制日报》(网络版)http://www.legaldaily.com.cn/gb/misc/2003-03/13/content_18491.htm。

济南市人民政府办公厅关于印发济南市内部审计工作规定的通知

山东省济南市人民政府办公厅


济南市人民政府办公厅关于印发济南市内部审计工作规定的通知




各县(市)、区人民政府,市政府各部门:
  《济南市内部审计工作规定》已经市政府同意,现印发给你们,望认真遵照执行。

济南市人民政府办公厅

二O一一年六月十日



济南市内部审计工作规定

  第一条 为加强内部审计工作,规范内部审计行为,建立健全内部审计工作制度,根据《中华人民共和国审计法》、《山东省内部审计工作规定》(省政府令第220号)等法律、法规和规章,结合我市实际,制定本规定。
  第二条 内部审计是指独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实合法和效益的行为。
  第三条 我市行政区域内的国家机关、金融机构、企业事业组织、社会团体以及其他单位,应依照有关法律、法规和规章,建立健全内部审计制度,开展内部审计工作。
  第四条 市、县(市)区审计机关负责辖区内部审计工作的业务指导和监督,主要履行下列职责:
  (一)组织实施相关法律、法规,制订内部审计工作制度;
  (二)指导内部审计机构和人员依法开展内部审计工作,支持内部审计机构、内部审计人员依法履行职责;
  (三)制止纠正内部审计不合法行为,责令限期改正并追究当事人责任;
  (四)监督有关部门和单位按照规定建立健全内部审计工作机制;
  (五)考核、评价内部审计工作质量,对内部审计完成的审计项目有重点地进行质量检查和评估;
  (六)总结推广内部审计先进经验,对内部审计工作成绩显著的单位和个人给予表彰奖励;
  (七)维护内部审计人员正当合法权益,发现单位负责人或者被审计单位打击报复内部审计人员的,应及时制止,并对其批评教育,责令改正;拒不改正的,提请该单位的上级机关或者纪检监察机关依法依纪追究责任;
  (八)指导、监督和管理内部审计(师)协会依照法律、法规和章程履行职责;
  (九)法律、法规规定的其他职责。
  第五条 各级内部审计(师)协会是内部审计行业的非营利性社会团体法人,依照国家有关规定和审计机关赋予的职责进行行业自律管理。
  第六条 下列单位应设立独立的内部审计机构:
  (一)国家出资的独资和控股金融机构;
  (二)上市公司;
  (三)国家出资的独资和控股企业;
  (四)法律、法规规定的其他应设立独立内部审计机构的单位。
  前款规定以外的单位,可以根据需要设立内部审计机构或者配备内部审计人员。有内部审计工作需要但不具有设立独立的内部审计机构条件和人员编制的单位,可以授权本单位内设机构履行内部审计职责。
  第七条 设立内部审计机构的单位,应配备与本单位业务相适应的内部审计人员。内部审计人员应具备法律、法规和规章规定的条件。内部审计机构负责人应具有审计师或者其他相关专业中级以上专业技术职务任职资格,并从事审计、会计或者相关工作3年以上。
  第八条 内部审计人员应依法履行职责,客观公正、实事求是、廉洁奉公;保守内部审计工作中知悉的国家秘密和商业秘密。
  第九条 净资产1亿元或者资产总额6亿元以上的单位,应设立审计委员会。审计委员会成员应熟悉审计、财务、管理和本单位主要业务等方面专业知识并具备相应业务能力。审计委员会主任应由单位主要负责人、总审计师或者外部董事担任。
  第十条 内部审计机构在本单位主要负责人或者董事会、股东会等权力机构(以下统称权力机构)的领导下开展工作,本单位有关内设机构和所属单位及个人不得拒绝和阻碍。
  第十一条 单位主要负责人或者权力机构应支持内部审计工作,保证内部审计机构或者内部审计人员依法履行职责,及时协调解决工作中遇到的问题。内部审计机构履行职责所需经费,应当列入本单位预算,予以保证。
  第十二条 内部审计机构或者内部审计人员主要履行下列职责:
  (一)对本单位及所属单位的财政收支、财务收支及其有关经济活动情况进行审计;
  (二)对本单位及所属单位的基本建设工程、重大技术改造、大项修理项目等的立项、预算、决算和竣工交付使用情况进行审计;
  (三)对本单位及所属单位的资产和专项基金、资金进行审计;
  (四)对本单位内设机构及所属单位主要负责人履行经济责任情况进行审计;
  (五)对本单位及所属单位内部控制制度的健全性、有效性以及经济管理、风险管理和效益情况进行评审;
  (六)对本单位及所属单位开展专项审计调查;(七)根据需要选聘社会审计机构,并对其审计工作质量进行评估和核查;
  (八)承办法律、法规规定和本单位主要负责人或者权力机构交办的其他审计或者审计调查事项。
  第十三条 各单位应制定相应规定,保障内部审计机构或者内部审计人员的下列权限:
  (一)要求被审计单位按时报送生产、经营、财务收支计划,预算执行情况和决算,财务会计资料,合同、协议及其他有关文件、资料;
  (二)检查有关生产、经营和财务活动的资料、文件,检查有关的计算机系统及其电子数据和资料,现场勘察实物;
  (三)向有关单位和个人调查与审计事项有关的问题,或者责令被审计单位配合查询其在金融机构的相关存款,并取得证明材料;
  (四)经单位主要负责人或者权力机构批准,对可能被转移、隐匿、篡改、毁弃的有关财务及其他与经济活动有关的资料,予以暂时封存;
  (五)对正在进行的严重违法违规、严重损失浪费行为,作出临时制止决定,并报告单位主要负责人或者权力机构予以终止;
  (六)提出纠正、处理违法违规行为的意见及改进经济管理、完善内部控制、提高经济效益的建议;
  (七)对违法违规和造成损失浪费的单位和人员,提出给予通报批评或者追究责任的建议;
  (八)参加或者列席本单位及其所属单位涉及重大投资、资产处置、资金调度和其他重要经济管理决策等会议;
  (九)组织召开与审计事项有关的会议;
  (十)参与研究制定有关规章制度,提出内部审计规章制度,由单位审定公布后实施;
  (十一)经本单位主要负责人或者权力机构批准,公布审计结论性文件,法律法规规定的涉密事项除外;
  (十二)对本单位有关内设机构及所属单位严格遵守财经法规、经济效益显著、贡献突出的集体和个人,可以向本单位主要负责人或者权力机构提出表扬和奖励的建议;
  (十三)法律、法规和规章规定的其他权限。
  第十四条 单位主要负责人或者权力机构可以在法律和管理权限范围内,授予内部审计机构通报、警告、收缴违规资金、责令改正等权力。
  第十五条 内部审计人员在办理审计事项时,遇有下列情况之一的,应当自行回避:
  (一)与被审计单位的负责人和有关主管人员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的;
  (二)与被审计单位或者审计事项有经济利益关系的;
  (三)与被审计单位或者审计事项有其他利害关系,可能影响公正执行公务的。
  被审计单位有权申请内部审计人员回避。内部审计人员是否回避,由内部审计机构隶属单位主要负责人决定。
  第十六条 内部审计机构应制定本系统和本单位内部审计制度和业务规范。
  第十七条 内部审计机构应按规定向本单位负责人、上级内部审计机构和同级审计机关报送内部审计工作计划、报表、工作总结、统计报表及重大审计事项报告等资料,办理本单位负责人、上级内部审计机构和同级审计机关交办的审计事项。
  第十八条 内部审计机构根据上级部署和本单位的具体情况,拟定年度审计项目计划,报本单位主要负责人或者权力机构批准后实施。第十九条内部审计机构根据批准的审计项目计划,制定审计实施方案,选派内部审计人员组成审计组实施审计。
  第二十条 内部审计机构实施审计前,应向被审计单位或者有关人员送达审计通知书,遇有特殊情况,可直接持审计通知书实施审计。第二十一条审计组按照审计实施方案要求,采取审阅、监督盘点、函证、计算、调查询问等方法实施审计,收集审计证据,编制审计工作底稿。
  第二十二条 审计结束后,审计组应当提出审计组报告,征求被审计单位或者有关人员的意见,经内部审计机构负责人审定后,形成审计报告。
  第二十三条 审计报告应对审计事项、审计结果作出评价,提出纠正和处理违法违规行为的意见以及改进经济管理、提高经济效益的建议,经本单位主要负责人或者权力机构审定批准后向被审计单位出具,对其中需要限期纠正处理的违法违规行为,应同时向被审计单位下达审计决定。
  第二十四条 内部审计机构对于被审计单位或者人员的下列情形,应当提出纠正或者处理意见,提请单位主要负责人或者权力机构作出审计决定:
  (一)偷税的;
  (二)隐瞒、截留收入和利润,乱挤、乱摊成本费用的;
  (三)挤占、挪用专项资金的;
  (四)不依法设置会计账簿或者私设会计账簿,以及公款私存私放的;
  (五)编制虚假财务会计报告的;
  (六)虚报产量、产值和原材料消耗的;
  (七)浪费国家资金或者造成国家资金流失的;
  (八)违反发票和现金管理规定的;
  (九)内部控制和管理存在严重薄弱环节的;
  (十)违反财经法律、法规、规章的其他情形。
  第二十五条 在下达审计建议和审计决定后,审计组应按照有关规定进行后续审计,检查审计决定的执行和审计报告中意见、建议的采纳落实情况。
  第二十六条 对已办结的审计事项,应按照国家档案管理规定建立审计档案并加强管理。
  第二十七条 被审计单位应执行内部审计决定和审计报告意见,对审计决定或者审计报告意见有异议的,可以向内部审计机构隶属单位提出申诉,该单位应及时处理并作出答复。
  第二十八条 内部审计报告可以作为审计机关、有关部门或者社会审计机构进行相关工作的参考依据。单位在考核经济目标、兑现奖惩、任免所属单位和内设机构负责人时,应将有关审计结论作为重要依据。
  第二十九条 内部审计工作实行定期考核制度,对工作成绩优异的内部审计机构和人员给予奖励。
  第三十条 内部审计人员有下列情形之一的,所在单位应当给予通报批评;情节严重的,依法依纪给予处分,涉嫌犯罪的移交司法部门依法处理:
  (一)隐瞒审计查出的问题或者出具虚假审计报告、审计决定的;
  (二)利用职权徇私舞弊的;
  (三)玩忽职守给国家或者被审计单位造成经济损失的;
  (四)泄露国家秘密或者被审计单位商业秘密的;
  (五)违反法律、法规和规章的其他情形。
  单位负责人员指使、授意内部审计人员出具虚假审计报告的,由审计机关会同主管部门依法查处。
  第三十一条 单位负责人和其他人员对依照国家规定及本规定履行职责的内部审计人员进行打击报复的,由相关部门按照有关规定给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第三十二条 本规定自2011年8月1日起施行。


化隆回族自治县自治条例

青海省人大常委会


化隆回族自治县自治条例
青海省人大常委会


(1991年8月30日青海省第七届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过)

目 录

第一章 总 则
第二章 自治机关
第三章 人民法院和人民检察院
第四章 经济建设
第五章 财政管理
第六章 教育科学文化卫生事业
第七章 民族关系和宗教事务
第八章 附 则

第一章 总 则
第一条 本条例根据中华人民共和国宪法和民族区域自治法的规定,结合化隆回族自治县的政治、经济、文化的特点制定。
第二条 化隆回族自治县(以下简称自治县)是青海省化隆地区回族人民实行区域自治的地方。自治县境内还居住着汉、藏、撒拉等民族。
第三条 自治县的自治机关是自治县人民代表大会和自治县人民政府。
自治机关行使县一级国家机关的职权,同时行使自治权。
自治机关实行民主集中制的原则。
自治机关设在巴燕镇。
第四条 自治县的自治机关在中国共产党领导下,带领全县各民族人民以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放,发扬自力更生、艰苦奋斗的精神,逐步把自治县建设成为团结、繁荣、富裕、文明的民族自治地方。
第五条 自治县的自治机关维护国家的统一,保证宪法和法律在自治县内的遵守和执行,把国家整体利益放在首位,积极完成上级国家机关交给的各项任务。
第六条 自治县的自治机关在不违背宪法和法律的原则下,从自治县的实际出发,采取特殊政策和灵活措施。加速经济文化事业的发展,不断提高各民族人民的物质和文化生活水平。
上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合自治县实际情况的,自治机关报经该上级国家机关批准,变通执行或者停止执行。
第七条 自治县的自治机关加强社会主义民主与法制建设,保障各民族人民当家作主管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务的权利,保障建设与改革的顺利进行。
自治县的各民族公民在法律面前一律平等,享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。
自治机关保障各民族妇女在政治、经济、文化、社会和家庭生活等各个方面享有同男子平等的权利,保护妇女、儿童和老人的合法权益。
第八条 自治县的自治机关对各民族公民进行坚持四项基本原则、反对资产阶级自由化的教育;进行爱国主义、社会主义、集体主义和自力更生、艰苦奋斗的教育。培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民。提高各民族人民的思想道德素质和科学文化素质。
第九条 自治县的自治机关维护和发展各民族平等、团结、互助的社会主义民族关系,禁止对任何民族的歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。
自治机关保障县内各民族都有使用和发展本民族语言文字的自由,都有保持或者改革本民族风俗习惯的自由。

第二章 自治机关
第十条 自治县人民代表大会是自治县的地方国家权力机关。它的常设机关是自治县人民代表大会常务委员会,常务委员会对自治县人民代表大会负责并报告工作。
自治县人民代表大会常务委员会的组成人员中,回族成员的比例一般相当于其人口比例。其他民族及妇女也应有适当的名额。
自治县人民代表大会常务委员会中应当有回族公民担任主任或者副主任。
第十一条 自治县人民政府是自治县的地方国家行政机关,是自治县人民代表大会的执行机关。它对自治县人民代表大会及其常务委员会和上一级国家行政机关负责并报告工作。
自治县人民政府实行县长负责制。
自治县县长由回族公民担任。
自治县人民政府的组成人员和所属工作部门的干部中要尽量配备回族和其他少数民族人员。
第十二条 自治县的国家机关及其所属工作部门的工作人员,必须密切联系群众,接受各民族人民的监督,廉洁奉公、为政清廉、全心全意为各民族人民服务。
第十三条 自治县的自治机关,按照德才兼备的原则和革命化、年轻化、知识化、专业化的要求,采取各种措施,从当地各民族中大量培养使用干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人。充分发挥他们的作用。并且注意在回族和其他少数民族妇女中培养干部和各种专业技
术人才。
第十四条 自治县的自治机关加强各民族干部、职工的培训工作。优先选送在职回族和其他少数民族干部、职工到各级各类学校进修,掌握和更新专业知识。
自治机关鼓励和支持自学成才,为自学成才创造必要的条件。对自学成才的职工,给予表彰奖励,合理使用,享受相应的待遇。
第十五条 自治县的国家机关、企事业单位在招收人员时,对回族和其他少数民族人员适当放宽录取条件,优先招收。特别要注意招收少数民族女青年。报经省人民政府批准后,可以从农村少数民族知识青年中招收。
自治县境内隶属上级国家机关的企事业单位在招收人员时,应当优先招收当地人员。
自治机关根据国家有关规定,对行政机关、企事业单位和人民团体自然减员的缺额,结合实际自行安排补充。
第十六条 自治县的自治机关采取优惠政策,吸引各类专业技术人员。对长期在本县工作,并做出显著成绩的国家干部和科技人员给予表彰奖励,从住房、生活条件、子女就业等方面给予照顾。
第十七条 自治县的自治机关在执行职务的时候使用自治县通用的汉语言文字。
自治机关举行的重要会议和发往民族乡的主要文件,同时使用汉、藏两种语言文字。

第三章 人民法院和人民检察院
第十八条 自治县人民法院是国家的审判机关,依照法律规定独立行使审判权;自治县人民检察院是国家的法律监督机关,依照法律规定独立行使检察权。
自治县人民法院和自治县人民检察院对自治县人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。
第十九条 自治县人民法院和人民检察院的领导成员和工作人员中应当有回族人员。
自治县各民族公民,都有使用本民族语言文字进行诉讼的权利。人民法院和人民检察院在检察和审理案件时,对于不通晓当地通用语言文字的诉讼参与人,应当为他们翻译。

第四章 经济建设
第二十条 自治县的自治机关在国家计划指导下,结合本县的特点和实际,自主地安排和管理本县的经济建设事业。
自治机关坚持以农业为基础,大力兴办地方工业,积极发展多种经营,科技兴县,实行农工商综合发展的方针。
自治机关坚持生产资料公有制为主体,发展多种经济成份。在巩固和发展全民所有制经济的同时,积极扶持劳动群众集体所有制经济的发展。允许和引导个体经济、私营经济健康发展。保护城乡各种经济成份的正当经营和合法权益。
第二十一条 自治县的自治机关强化农业基础,重视粮食生产,扶持和引导农民增加对农业的投入;因地制宜地进行农田基本建设、基础设施建设和商品基地建设,发挥灌溉农业效益、提高旱作农业水平。不断增强农业发展后劲,促使农业生产持续稳定地发展。
自治机关依据农业区划,在黄河沿岸地区建立瓜果、蔬菜商品基地,在北部脑山地区建立油菜商品基地,在东、西部建立畜牧业商品基地。
自治机关继续稳定、完善以家庭联产承包为主的责任制。积极发展社会化服务体系,建立统分结合的双层经营体制,壮大集体经济实力,鼓励农民因地制宜地实行适度规模经营。使农业生产逐步向商品化、专业化、社会化发展。
第二十二条 自治县的自治机关加强土地资源的管理和保护,严格控制非农业用地,依法制裁乱占耕地和滥用土地的行为。
自治县农村的承包地、宅基地、自留地属集体所有,任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其它形式非法转让。承包地和自留地未经自治县人民政府批准,不得作为非农业生产用地。
自治机关在严格保护生态环境、控制水土流失的前提下,经过统一规划,鼓励集体和个人因地制宜地开发荒地、治河造田,逐步扩大耕地面积。
第二十三条 自治县的自治机关坚持生态效益、经济效益和社会效益并重的原则,采取封造结合,造管并重的办法,发展林业生产,开展小流域治理。积极营造防护林、薪炭林、经济林、用材林,提高森林覆盖率。
自治机关依法确认林地的所有权和使用权,对林业生产实行国家、集体、个人多种经营形式,对宜林的荒滩、荒坡、沟壑承包给集体或个人种树种草,谁造谁有,长期不变。
第二十四条 自治县的自治机关对畜牧业生产实行家庭饲养为基础、基地建设为重点、适度规模经营为途径,立草为业,积极发展草食畜牧业,推广科学养畜、重视草场建设、改良牲畜品种、加强畜疫防治,努力提高繁殖率、总增率、出栏率、商品率。
自治机关根据不同地区和民族特点,大力发展家畜家禽养殖业。
第二十五条 自治县的自治机关对现有工业企业加快技术改造,发挥经济效益的同时,充分利用本地资源,积极发展原材料工业、农畜产品加工工业、建筑建材工业和采矿业。开发技术新、周期短、投资少、效益好的工业产品。
第二十六条 自治县的自治机关对乡镇企业积极扶持、正确引导、加强管理,发挥劳动密集型产品优势,发展以农牧副产品和当地原材料加工为主的乡镇企业,为大工业配套服务,为群众生产、生活服务。
自治机关依法保障乡镇企业的所有权和经营权。在技术、信息和管理等方面给予帮助,在资金、物资和税收等方面依法给予照顾。
第二十七条 自治县的自治机关坚持改革开放,加强横向经济联系,发展同县外的经济协作。吸引县外全民、集体单位、个人、以及国外客商来本县兴办各种形式的经济实体。自治机关在土地征用、利润分成等方面给予优惠。
第二十八条 自治县的自治机关支持上级国家机关在本县开发资源,进行建设,上级国家机关应当作出有利于自治县经济建设的安排,照顾自治县的利益和当地群众的生产生活。
上级国家机关在自治县兴办的企业,要给自治县返还一部分税利。返还比例可由双方根据国家规定的原则协商确定,返还的税利不列为自治县财政包干基数,不抵减上级补贴,作为自治县发展经济的专项资金自行安排使用。
第二十九条 自治县的国营商业、供销合作社和国营医药企业实行民族贸易体制,享受国家对民族地区贸易企业的各种照顾。
自治机关统一管理民族贸易事业,建立以国营商业为主导,同时发展集体商业和个体商业的流通体系,实行开放式、多渠道、少环节的商品流通体制。为发展商品经济服务,为人民的生产生活服务。
自治机关积极组织对外贸易,自治县留存的外汇,自主安排使用。
自治机关加强对金融工作的领导。鼓励公民储蓄,设立适合穆斯林特点的储蓄所,为各项建设事业积累资金。
第三十条 自治县的自治机关按照统一规划,合理布局,就地改造和群众集资为主的原则,加快农村集镇建设,有计划地把群科、牙什尕、昂思多、甘都、扎巴、雄先、金源、德恒隆等集镇建设成为区域性的经济文化中心。
第三十一条 自治县的自治机关发展交通运输和邮电通信事业,加强县乡公路、乡村道路和邮电通信设施的建设和维护。
第三十二条 自治县的自治机关依照法律规定,管理和保护境内的草山、森林、矿藏、水源、野生珍稀动植物等自然资源,禁止任何组织或个人利用任何手段侵占或破坏。对可以由本县开发的自然资源优先合理开发利用。
第三十三条 自治县的自治机关把贫困山区和乡村作为扶持发展的重点。从当地的实际出发,采取减轻负担,组织资金、物资、技术和人才的配套支持等特殊措施。使贫困山区和乡村充分发挥本地资源优势,自力更生发展生产,加快脱贫致富步伐。

第五章 财政管理
第三十四条 自治县的自治机关加强财政管理,立足于发展生产、开源节流、增收节支、提高资金使用效益,严肃财经纪律。经自治县人民代表大会批准的财政预算必须严格执行,如作部分调整,须经自治县人民代表大会常务委员会批准。
自治机关根据国家的财政管理体制和本县的实际,自主地安排使用属于本县的财政收入以及收入的超收和支出的节余资金。
第三十五条 自治县享受国家对民族自治地方的各项优待。国家的财政支援和各项照顾资金,任何部门不得扣减、截留、挪用。国家扶持民族自治地方发展经济和其它各项事业的专用资金,不计入财政包干经费范围。
自治机关按照国家规定设立机动金,预备费在预算中所占的比例可高于一般地区。财政收入不敷支出的缺额,申报上级给予补助。
第三十六条 自治县的自治机关在执行国家税法时,除由国家审批的减免税收项目外,对属于自治县财政收入范围的某些需要从税收上加以照顾和优待的项目,按税收管理权限逐级申报批准,在一定期限内,实行减税或免税。

第六章 教育科学文化卫生事业
第三十七条 自治县的自治机关以国家的教育方针为指导,大力兴办民族教育事业,把教育放在优先发展的位置。依照法律规定,根据民族和地区特点,决定本县的教育规划、学校设置、学制和办学形式。各类学校推广全国通用的普通话。
自治机关认真组织普及初等教育,有计划分阶段地实施九年制义务教育,积极兴办农民业余教育。扫除文盲,发展学前教育,逐步建立起基础教育、职业技术教育和成人教育互相结合、协调发展,具有地方民族特色的教育结构。
第三十八条 自治县的自治机关动员全社会力量办教育。在财力和物力上支持教育事业,教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。除国家拨给的教育经费外,按规定征收教育事业费附加。地方机动财力和国家拨给的民族地区补助费,应
有一定比例用于发展民族教育。鼓励各种社会力量和个人捐资助学,多渠道筹措教育资金,资助教育事业的发展。
自治机关用于发展教育事业的各项经费必须专款专用,任何单位和个人不得扣减、截留和挪用,也不得以任何借口侵占学校的场地、房屋和设备。
第三十九条 自治县的自治机关重视发展民族教育,采取有效措施办好民族中小学,提高少数民族儿童特别是女儿童的入学率。县内的各类学校对少数民族考生适当放宽录取标准。
自治机关对民族中小学从经费、师资、设施、基本建设等方面给予照顾和扶持。
自治县内藏族聚居地区的中小学实行藏、汉语文教学。县民族中学设立藏语文班,用藏、汉语教学。
第四十条 自治县的自治机关积极扶持山区教育事业,对山区儿童适当放宽入学年龄,酌情减免学杂费。
自治机关根据财力逐步创造条件,为经济困难、居住分散的山区设立高小寄宿班和以寄宿为主的中学。
第四十一条 自治县的自治机关尊重知识、尊重人才,保障教师的合法权益,提高教师的社会地位,表彰奖励为自治县教育事业做出成绩的优秀教师和教育工作者。
自治机关重视教师队伍的建设,加强师范教育,稳定教师队伍,采取多种形式培养提高中小学教师的政治业务素质。
第四十二条 自治县的自治机关重视科学技术事业的发展,加强科普机构建设,普及科学知识,因地制宜引进和推广先进科研成果。把专业研究和群众性的科学实践活动结合起来,依靠先进的科学技术促进自治县经济的发展。
自治机关倡导科技兴农,积极组织农、林、牧、园艺等科研工作,推广适用的先进农业科学技术成果,抓好农村新能源的研究和开发。
第四十三条 自治县的自治机关在坚持社会主义方向的前提下,发展具有民族特点的文学、艺术、体育、广播、电影、电视等文化事业,做好文物保护工作。收集、挖掘、整理、研究民间文化艺术遗产。鼓励文艺工作者和民间艺人进行民族文艺创作,广泛开展群众性的业余文化体育活
动。
自治机关保护广播、电视等文化设施,保护县内的名胜古迹、珍贵文物和历史文化遗产。
第四十四条 自治县的自治机关贯彻面向基层,预防保健为主,防治结合的卫生工作方针。大力开展爱国卫生运动,宣传和普及卫生科学知识,改善饮水和居住条件。积极防治严重危害人民健康的地方病和传染病。
自治机关大力发展医疗卫生事业,健全基层医疗机构,发挥中医和民族民间医生的作用,继承民族医药传统和采用现代医疗技术相结合,不断提高防病治病能力。
第四十五条 自治县加强计划生育和妇幼保健工作。提倡晚婚、晚育,少生、优生,严格控制人口增长,提高各民族的人口素质。

第七章 民族关系和宗教事务
第四十六条 自治县的自治机关保障县内各民族都享有平等权利。
自治机关团结各民族干部和群众,充分调动他们的积极性,共同建设自治县。
自治机关经常性地进行党的民族政策的教育。教育各民族的干部和群众互相信任,互相学习,互相帮助,互相尊重语言文字、风俗习惯和宗教信仰,共同维护祖国的统一和各民族的团结。
自治机关教育和鼓励各民族的干部和职工互相学习语言文字。
第四十七条 自治县的自治机关保障县内的民族乡和散居的其他民族的合法权益,采取有效措施,积极帮助他们发展经济文化事业,促进各民族的共同进步和繁荣。
民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。
在民族乡,同时使用本民族语言文字。民族乡的公章、牌匾用汉文和本民族两种文字书写。
第四十八条 自治县的自治机关保障各民族公民有宗教信仰自由。
任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。

自治机关加强对宗教场所的管理,保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教破坏社会秩序,损害公民身体健康;不得干预行政、司法、教育、婚姻和计划生育;不得恢复已被废除的封建特权和压迫剥削制度。
自治机关在处理本地区不同宗教及不同教派问题时,外地的宗教势力不得干预。
第四十九条 自治县内的各宗教团体、宗教界人士要协助政府贯彻执行党的各项政策,团结信教群众,进行爱国守法教育,参加社会公益事业。
自治县内不同宗教和同一宗教的不同派别之间,要坚持互不干涉、互相尊重、有利团结的原则,严禁教派纠纷。
自治县的宗教团体和宗教事务,不受外国势力的支配。

第八章 附 则
第五十条 每年9月15日为自治县成立纪念日。
第五十一条 本条例经自治县人民代表大会通过,报青海省人民代表大会常务委员会批准后于1992年1月1日起施行。
本条例由自治县人民代表大会常务委员会负责解释。



1991年8月30日