在审判实践中，我们不时遇到土地承包经营权人与土地实际经营人不一致，土地承包经营权人持《土地承包经营权证》提起民事诉讼，要求土地实际经营人返还承包地并支付已经获得的粮食直补的情况。对于土地的实际经营人将其耕种的土地返还给土地承包经营权人，基本没有争议；对于土地的实际经营人应否向土地承包经营权人支付已经获得的粮食直补，却存在两种截然不同的观点。

　　第一种观点认为，土地的实际经营人应当向土地承包经营权人支付已经获得的粮食直补。理由是，土地承包经营权人对其承包的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利；粮食直补是土地承包经营权人对其承包的土地依法享有的一项收益权利，该项权利应当归土地承包经营权人享有。第二种观点认为，土地的实际经营人不应向土地承包经营权人支付已经获得的粮食直补，应当依法驳回土地承包经营权人的该项诉讼请求。理由是，粮食直补是实际种粮农户享有的一项专属权利，其他非种粮农户均不得享有该项权利；土地承包经营权人虽然对其承包的土地享有经营权，但其并非真正的种粮农户，没有资格享有粮食直补。

　　笔者同意第二种观点。理由如下：

　　1．承包地的收益并不包括粮食直补。我国《农村土地承包法》第十六条规定：承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。我国《物权法》第一百二十五条也同样规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”《农村土地承包法》及《物权法》虽然均规定了土地承包经营权人对其承包的土地享有收益的权利，但这里所指的收益并不包括粮食直补在内。承包地的收益包括土地承包经营权流转取得的收益及承包地被征收、占用获得的补偿两个部分。根据《农村土地承包法》的相关规定，土地承包经营权的流转方式为转包、出租、互换、转让等方式。因此，土地承包经营权流转的收益包括转包费、租金、转让费等。根据《物权法》的相关规定，承包地被征收、占用获得的补偿，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用。土地承包经营权流转取得的收益及承包地被征收、占用获得的补偿，依法应当归土地承包经营权人所有，任何组织和个人均不得擅自截留、扣缴。通过以上分析不难发现，承包的收益中没有粮食直补这项权利。

　　2．粮食直补是实际种粮农户享有的一项专属权利。粮食直补，是对实际种粮农户的直接经济补贴。国务院于2004年5月23日发布的《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发【2004】17号）明确指出：从2004年起，全面实行对种粮农民的直接补贴；直接补贴的标准，按照能够补偿粮食生产成本并使种粮农民获得适当收益，有利于调动农民的种粮积极性，促进粮食生产的原则确定；直接补贴的对象是主产区种粮农民；直接补贴的办法可以按农业计税面积补贴，可以按计税常产补贴，可以按粮食种植面积补贴，可以同种粮农民出售的商品粮数量挂钩；直接补贴资金要真正补到种粮农户，确实起到促进粮食生产和增加种粮农民收入的作用，保证种粮农民得到实惠。从以上规定可以看出，粮食直补是实际种粮农户享有的一项专属权利，其补贴对象是实际种粮农民。

　　3．粮食直补不同于退耕还林补贴。国务院于2002年12月14日公布的《退耕还林条例》第三十五条规定：“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”该条例将退耕还林补贴的享有主体确定为土地承包经营权人，将补贴项目规定为补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费三个方面。由此可见，粮食直补的享有主体、补贴项目不同于退耕还林补贴。另外，粮食直补的发放客体也不同于退耕还林补贴的发放客体。粮食直补的发放客体是基本农田保护范围内的耕地和生产条件较好、实际粮食产量超过国家退耕还林补助粮食标准且不会造成水土流失的耕地；退耕还林补贴的发放客体是水土流失严重，沙化、盐碱化、石漠化严重，生态地位重要、粮食产量低而且不稳定的耕地。因此，在确定粮食直补的享有主体时，不能参照《退耕还林条例》第三十五条的规定，将粮食直补提供给没有实际种粮的土地承包经营权人。需要说明的是，在退耕还林实践中，存在不少土地实际经营人参与种苗造林而土地的承包经营权人未参与种苗造林的情况。如果将种苗造林补助费提供给没有参与种苗造林的土地承包经营权人，这显然对参与种苗造林的土地实际经营人是不公平的。笔者认为，粮食直补的性质近似于种苗造林补助费，两者的享有主体应当均是土地的实际经营人，而非没有经营土地的土地承包经营权人。只有这样，才能调动种粮农民和种苗造林农户的积极性，有利于促进粮食生产和生态建设的发展。

　　综上所述，土地承包经营权人虽然对其承包的土地享有经营权，但其并非真正的种粮农户，没有资格享有粮食直补；粮食直补不同于退耕还林补贴，该补贴是实际种粮农户享有的一项专属权利，其他非种粮农户均不得享有该项权利。

　　（作者单位：内蒙古自治区察哈尔右翼后旗人民法院）
案情

2012年2月22日下午，被告人吴某某、张某某与吴某商议去砸货车玻璃盗窃车内钱财。当晚，三被告人来到江西省大余县工业城附近，窃取停在一饭店门口一辆大货车内财物人民币5000元。2012年3月31日，三人因该盗窃行为被大余县公安局刑事拘留并羁押于大余县看守所。

另查明，吴某某、张某某及吴某曾因涉嫌在江西省赣州市章贡区实施另一盗窃行为，于2012年3月10日被赣州市公安局章贡分局刑事拘留并羁押于赣州市看守所，后因该起盗窃情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪，三人遂于同年3月30日被释放。


分歧

对于本案中三被告人因在赣州市章贡区实施情节显著轻微、危害不大、不认为是犯罪的行为被羁押20天是否被超期羁押，若被超期羁押能否得到国家赔偿等问题，存在两种不同的意见：

第一种意见认为，三被告人的该违法行为最多只能受到15天的行政拘留，而他们却被羁押20天，属超期羁押，应当对至少5天的超期羁押承担国家赔偿责任。

第二种意见认为，因三被告人的违法行为最多只能受到15天的行政拘留，而他们却被羁押20天，属超期羁押，但有违法与合法之分，主要看公安机关在侦查过程中的过错，若无过错，应属合法超期羁押，若有过错，则属违法超期羁押。在国家赔偿方面，依照国家赔偿法的规定，三被告人目前为止对可能至少5天的超期羁押不能获得国家赔偿。但建议完善侦查机关的过错追究制度。


评析

笔者赞同第二种意见。理由是：

1.本案三被告人被羁押20天是对其违法行为所承担的行政责任。我国刑事诉讼法第十五条第（一）项规定，情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪的，应当撤销案件。第八十四条规定，在发现不应当拘留的时候，必须立即释放，发给释放证明。《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百八十四条规定，公安机关决定撤销案件或者对犯罪嫌疑人终止侦查时，原犯罪嫌疑人在押的，应当立即释放，发给释放证明。需要行政处理的，依法予以处理或者移交有关部门。我国治安管理处罚法第四十九条规定：盗窃公私财物的，可处5日以上15日以下拘留。本案中，因三被告人的行为不认为是犯罪，且符合治安管理处罚法第四十九条的规定，该行为性质应属行政违法行为。章贡区公安分局在发现三被告人在章贡区的行为不构成犯罪的情况下，对三被告人给予刑事拘留20天后撤销案件并予以释放符合法律规定。在三被告人违法行为被确认不构成犯罪的情况下，三人因该违法行为而被羁押20天，实质上是其对实施该行为所应当承担的不利后果，承担了一定的行政责任。

2.公安机关不能以三被告人涉嫌行政违法，需要进行行政处理为由而对其再次进行羁押，即给予行政拘留处罚。根据上述分析可知，三被告人行为属违法行为而非犯罪行为，有关刑事拘留决定书、刑事拘留通知书、释放证明等材料能够证明三被告人已经对其违法行为承担了被羁押20天的相应不利后果，上述证明材料虽然形式上是刑事材料，但因三被告人的行为非犯罪行为，因此上述材料实质上相当于行政拘留案件材料，应当视为对三被告人的违法行为作出了相应的行政处理，若再行对三被告人作出行政拘留决定，将违反一事不再罚原则，结合国家赔偿法第三条第（一）项的规定：公安机关对其违法行政拘留行为应当承担行政赔偿责任。

3.三被告人属超期羁押，但无论公安机关是否存在过错均不能得到国家赔偿。根据治安管理处罚法第四十九条规定，盗窃公私财物的，只能处以5日以上15日以下拘留。而本案中，三被告人却因在章贡区实施的违法行为被羁押20天，对此存在以下两个问题：首先，有关三被告人是否存在超期羁押的问题。我国司法实践普遍认为，超期羁押是指依法被刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，在侦查、审查起诉、审判阶段的羁押时间超过刑事诉讼法规定的羁押时限的一种违法行为，即只认可刑事诉讼中的超期羁押，对行政程序或如本案一样名为刑事实为行政程序中类似情况未予认可。但笔者认为，在任何行政或司法程序中，只要行为人被羁押的期限超过法定期限，均应属超期羁押，而不应限于刑事诉讼中。同时笔者认为，还应当根据公安机关工作人员的故意或过失，将超期羁押区分违法与合法的超期羁押两种。其次，有关三被告人对超出行政拘留法定上限的部分是否可以获得国家赔偿的问题。根据我国国家赔偿法第十九条第（三）项规定：依照刑事诉讼法第十五条规定不追究刑事责任的人被羁押的，国家不承担赔偿责任。因本案中三被告人在章贡区的违法行为符合刑事诉讼法第十五条第（一）项有关“情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪的”的规定，故三被告人不能获得国家赔偿，法理认为本案中三被告人被超期羁押是其对公安机关办案存在一定程度偏差所理应承担的后果，而不论公安机关是故意还是过失。

4.侦查机关应当高效处理行政与刑事案件，对其过错应承担相应的赔偿责任。笔者认为，为防止侦查机关滥用职权，将行政案件故意办成刑事案件进而侵犯行政相对人的合法权益，另一方面也为提高侦查机关的执法办案效率，笔者提出以下建议：首先，侦查机关应强化行政违法与犯罪行为的甄别意识，并提高识别的效率；其次，有关立法或司法机关通过立法或司法解释的形式对此法律漏洞给予弥补：对于经查，侦查机关确实存在故意以刑（事）代行（政）的行为的（非故意举证责任由侦查机关承担），依据国家赔偿法第三条第（一）项的规定，对超过违法行为应受行政拘留处罚部分的期限确定为非法拘留期限，由侦查机关承担行政赔偿责任，以充分保护被超期羁押人的人身自由权等合法权益，督促侦查机关在对案件的定性上从一开始就做出科学、合法的处理。


（作者单位：江西省赣州市中级人民法院）