国家农业委员会 民政部


国家农业委员会、民政部转发广西壮族自治区人民政府关于切实抓好农村老弱孤寡残疾社会供给政策落实的通知
国家农业委员会、民政部



各省、市、自治区农委（农办）、民政厅（局）：
对于老弱孤寡残疾社员实行供给，是党和政府的一项政策，也是农村社队的好传统，农民中的好风尚。保证这部分社员的生活，有利于计划生育，有利于巩固安定团结，促进四化建设。广西壮族自治区人民政府针对当前老弱孤寡残疾社员生活供给工作方面存在的问题，发出进一步做好
这一工作的通知，现摘要转发各地参考。
个别地方发生孤寡老人非正常死亡的问题，影响极坏，应引起高度重视，采取有效措施，杜绝此类问题的发生。在实行包产到户（包干到户）的地方，如何照顾好老弱孤寡残疾社员和烈军属的生活，是个新问题，各地应当认真调查研究，切实解决。采取的办法可以因地制宜，多种多样
，灵活一些。不论采取哪种办法，都必须使这部分人的生活得到可靠保障。不可在不自愿情况下，用土地承包简单办法，一推了事。请各地注意总结这方面的经验，送给我们，以便交流。

附：广西壮族自治区人民政府关于切实抓好农村老弱孤寡残疾社员供给政策落实的通知（摘要）
(1980年12月3日)
我区广大农村社队，对丧失劳动能力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员（即通常称的五保户）在生活供给和管理方面，做了大量的工作。全区符合社队供给条件的社员，绝大多数的口粮都基本得到了保证，不少地方在生活上照顾得也比较好，除供给口粮外，每月还发给少
量的零用钱，治病、烧柴、用水等生活问题，都由集体承担。但是，也有的地方忽视了对老、弱、孤、寡、残疾社员的照顾，应该实行供给的社员没有落实供给，或者只给口粮，其他生活必需不负责解决，致使供给对象的生活得不到切实保障。对于盲残、体弱多病、生活不能自理的，较普
遍存在无人料理，日常生活十分困难。特别是有些实行包产到户或包干上交的地方，把耕地分给供给对象耕种，生产队不再负责供养，或者把供给分摊到各户或各个组，由他们逐户逐组去讨口粮。由于供养不落实，个别地方已发生供给对象饿死、自杀等严重事件。
搞好老、弱、孤、寡、残疾社员供给政策的落实，对于体现社会主义制度的优越性，在社会上树立尊老爱幼的社会主义新风尚，解除广大群众的后顾之忧，促进计划生育工作，巩固安定团结，搞好四化建设，都具有重要的意义。为了进一步搞好供给政策的落实，特作如下通知：
一、认真落实供给政策，全面安排好供给对象的生活。按照《农村人民公社工作条例（试行草案）》的规定，农村中属于社队供给的对象，是指丧失劳动能力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员。凡符合政策规定条件的，应由所在生产队负责供养。生产队的供给，应包括：

吃饭、吃菜、穿盖、住房、治病、烧柴、用水、丧葬（孤儿还有读书）等问题。对于长期分配水平很低的“三靠”队，全面供养确有困难的，也应尽力做到保吃、保教、保葬；穿盖和买油盐等日常生活费用，个人没有经济来源的，可给予临时救济，个别户经过县、市民政部门批准，也可以
给予定期定量救济。
二、供给对象日常生活的料理，可区别对象，采取群众义务照顾和生产队派专人照料相结合的办法解决。对身体还好、生活尚能自理的，建立群帮小组，由小组负责义务照顾，做到经常上门探望，帮助他们解决困难。对盲残、年老体弱、经常患病生活不能自理的，要派专人照料，料理
人由生产队给予工分补贴或适当报酬。为了更好地照顾供给对象的生活，有条件的地方，可以公社或大队为单位办敬老院，费用由社队负担。
三、实行包产到户、到组或包干上交等办法的基本核算单位，要特别注意落实好对五保户的供给政策。现在发现有些地方把耕地分给供给对象耕种，让他们自食其力，不再负责供养，这是不符合政策的，应当纠正过来。实行此类办法的基本核算单位，供给对象的口粮及其它生活费用，
凡是坚持统一分配的，应搞好统一提留；不能坚持统一分配的也应搞好统筹供给，不宜把供给对象的口粮及其他生活费用，分摊到各户各组由供给对象逐户逐组去收取。
四、落实农村老、弱、孤、寡、残疾社员的供给政策，关键是加强组织领导。各级人民政府要重视这项工作，列入议事日程。社、队要落实专人负责，每年要定期研究和检查几次，发现问题，采取措施，及时解决。特别是对包产到户、单干的地方，要作为检查的重点。今后，在每年夏
、秋分配时要狠抓落实，形成制度，供给对象因供养不落实而出现非正常的问题，要追究责任，严肃处理。要向广大干部和群众深入宣传《农村人民公社工作条例（试行草案）》的有关规定，使干部和群众懂得落实这一政策的重要意义，在社会上树立对老、弱、孤、寡、残疾社员的尊重、
关怀、照顾、扶助的社会主义新风尚。搞好供给对象的供养，社队有义不容辞的责任。政府各有关部门，特别是农业、民政、粮食、卫生、教育等部门，要在当地党和人民政府的统一领导下，加强调查研究，密切配合，共同负起责任，帮助社队把供给政策落实好。



1981年4月7日
论新《决定》对我国司法鉴定制度的解构

颜 　 雷
（西南民族大学 四川 成都 03级法学2班）

[摘要]随着司法活动的不断发展,我国现行的司法鉴定制度一直隐含着的种种弊端日益暴露出来,表现在运行机制不太顺畅：有鉴定决定权的冲突,鉴定标准任意不统一,鉴定对象模糊三点；法律制度的不完善；管理体制的不健全：包括鉴定主体不独立,鉴定人故意作虚假鉴定，等等。这些制度方面的缺陷迫切要求我们对现存制度进行全面地解构与完善,而２００５年１０月１日起施行的《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）正好解决了其中一些问题。鉴定机构独立且审鉴分离，鉴定人资格的确定以及鉴定人负责制度的实行，都对司法鉴定体制有了很好的完善。尽管《决定》对司法鉴定的问题作了些解决，但我国的司法鉴定体制还需要进一步完善，譬如鉴定管理、审查监督、鉴定结论质证、质量保证、司法救济等制度方面的完善。总之我国司法鉴定工作任重道远。
[关键词]司法鉴定　制度缺陷　制度完善

　　作为具有相当专门知识的司法鉴定工作，在我国其为处理各种案件提供线索、收集证据、审查核实证据和保护公民合法权益等方面起到了不可替代的重要作用,但随着社会的进步和科学技术的发展,以及诉讼当事人与参与人智能水平的提高,各类案件中涉及的专门性工作的增多,难度的增大,对司法鉴定工作的要求也越来越高。然而我国司法鉴定工作在制度建设方面显得滞后,暴露出一系列的问题。２００５年２月２８日第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《关于司法鉴定管理问题的决定》。其中规定对我国现行的司法鉴定制度中的这些问题有了很好的解决。《决定》的实施对我国司法鉴定工作的制度建设起了相当大的作用，是我国的司法鉴定制度向最终完善迈进的重要一步。
　　
一、《决定》前我国司法鉴定的运行机制问题。
我国司法鉴定的运行机制不太顺畅。这有以下几个方面：
（一）、鉴定启动的冲突
　　关于谁有权启动鉴定程序的问题,在我国依据现行法律、法规，尤其是《刑事诉讼法》《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《仲裁法》等程序法中有关的原则规定，鉴定的启动权主要还是掌握在公、检、法三机关司法人员手中．即鉴定程序的启动依赖于司法人员的职权行为。尤其案件进人审判程序后对相关技术问题是否进行司法鉴定，取决于法官的认知。虽然当事人可以提出申请，但没有决定权。这就在一定程序上剥夺了当事人的合法权益，同时也违背了人民法院作为审判机关中立地位的原则。由此引出的后果就是司法公正目标难以实现。当然根据“谁主张、谁举证”的原则及司法部颁布的《司法监定通则（试行）》，这一状况在一些省市有些改观，一些司法鉴定机构在受理司法机关、仲裁机构鉴定委托的同时，也受理当事人或委托代理人的鉴定委托，但多数是在进人审判阶段之前。不言而喻．这种合法权益在相大程度上还是受到限制。另外，由于在司法实践中,公、检、法都有权决定进行司法鉴定,就常常会导致各机关分头鉴定,相互冲突,一个刑事案件可能会产生多份鉴定结论,有的是一致的,有的却不一致,甚至结论截然相反，导致许多不好的结果。
　　因此，应该统一鉴定决定权的行使，对鉴定决定权纷乱的情况进行整合，在诉讼中应由人民法院统一行使鉴定决定权，公安和检察机关可以根据需要向人民法院申请鉴定令。对于诉讼外或诉讼前的鉴定委托，可由当事人自行决定。最终为一个目的，即得出一份标准而不致冲突的结论
　
（二）、鉴定标准的竞合
　　说道标准，鉴定标准就是鉴定结论的根本保证,是衡量鉴定结论正确与否的尺度。我国由国家发布的标准很少,鉴定标准大部分是部门制定的,未经过立法程序,不具有法规性质。例如,我国目前尚未制定统一的适用于普通伤害案件的人体伤残程度的鉴定标准,因此在普通伤害案件的人体伤残等级鉴定时,鉴定人常常随意适用各种鉴定标准,造成许多不必要的矛盾和问题。由于诸多标准适用范围不同,宽严不一,有的还存在相互冲突,造成鉴定秩序和鉴定结论十分混乱，使诉讼当事人对鉴定结论常常发生争议。《决定》需对此作出相应规定。
所以，我们需要制定统一的具有法规性质的标准。这些标准的制定应充分考虑到如下几点:①符合法律的规范;②要有利于统一鉴定人的鉴定尺度,避免随意裁量;③有利于非专业人员理解标准原义,防止发生歧义;④有利于其他行业借鉴;⑤有利于与国内外相关专业的鉴定标准进行比较和交流，等。

（三）、鉴定对象的不确定
鉴定对象是鉴定结论产生的物质基础和依据。鉴定结论是一类独立的法定证据,而作为产生鉴定结论物质基础和依据的鉴定对象,只有得到法律认可,鉴定结论来源才具有合法性。我国尚未用法律形式具体确定,只是原则性地规定了“专门性的问题”。司法实践中，公安部和最高人民检察院的鉴定规则中只对鉴定对象作了几大专业的限定,而无具体规定。这样使鉴定的范围过窄或过宽,实践中难以操作和把握。如我国刑法、刑事讼法修改后，原属检察机关管辖的涉及财会业务的经济犯罪的司法会计鉴定，公安机关因无此鉴定门类而无力承担，许多地方出现了这类案件无人问津的情况，影响了鉴定工作的顺利进行。
因此,应当用法律形式固定鉴定对象,这样才能使鉴定结论的来源具有合法性,才能经得起法庭辩论。另外，法律上确认鉴定对象时,须对其以统一标准（上述）进行科学分类。我们需要考虑司法鉴定工作是一种非常专业的、科学的，需要以其确定性、合法性来作为诉讼中的证据。所以绝对不能模糊。而《决定》第十七条具体规定了三类司法鉴定的对象： 即法医类鉴定，物证类鉴定和声像资料鉴定，就解决了司法鉴定机构受理鉴定的范围不明确，普遍存在着随意性和重复性的问题。

（四）、我国司法鉴定的法律制度不完善，以《刑事诉讼法》的规定为例：
《刑事诉讼法》第120条第二款对刑事案件中人身伤害的重新鉴定作出了明文规定，即:“对人身伤害的医学鉴定有争议需要重新鉴定或者对精神病的医学鉴定，由省级人民政府指定的医院进行。”这一规定旨在解决重新鉴定中的疑难争议问题，但是该条文自身却存在缺陷，它容易混淆医学鉴定和法医学鉴定。医学鉴定是指临床医疗诊断方面的鉴定，而法医学鉴定是运用医学、生物学、化学和其他自然科学的理论与技术来解决法律上有关问题的一门科学，包括勘验现场、检验活体、尸体、物证、毒物以及审查其他有关医学方面的材料，为侦查、审判案件提供记据材料。两者混淆，不分你我，在实践中法医和临床医师也会混而不清。而目前我国各个有关的医院中都不设法医，所以由省级人民政府指定的医院进行人身伤情重新鉴定右客观上是非常困难的。如果各有关的医院都配备专职法医，将使得医院结构庞大而复杂。这是不现实的。
因此，需要完善我国的法律制度，纠正立法偏差，将鉴定问题纳人《刑事诉讼法》“总则”的“证据”章中，以避免司法实践中引起歧义，同时在法理上也更加严谨。《决定》从司法鉴定登记管理到鉴定人资格，到鉴定机构独立，到鉴定人责任，再到鉴定对象等多方面作了规定，就是对司法鉴定法律制度的不断完善。其中规定的法医类鉴定，包括法医病理鉴定、法医临床鉴定、法医精神病鉴定、法医物证鉴定和法医毒物鉴定。就明确了法医学鉴定的类容，将其与医学鉴定区分开来，补充和完善了《刑事诉讼法》对这一规定的不足。

二、 对司法鉴定的管理体制的健全
之前，我国司法鉴定管理体制上存在着鉴定机构不独立，鉴定人故意作虚假鉴定等许多问题，对司法鉴定工作的进行有很多的影响。《决定》对这些问题做了规定：　　
（一）、鉴定机构独立与审鉴分离　　
　　首先，体制不健全表现在司法鉴定机构的设置不合理。主要又体现在鉴定机构不独立上。我国司法鉴定机构的设置曾独具特色,是半个世纪以来的司法实践中自然形成的部门分设体制。主要是公安机关、人民检察院、人民法院为了侦查检察和审判活动的需要分别建立的鉴定组织体系,还有经国家批准的少量高等院校、科研机构和专业单位成立的社会鉴定机构及行业鉴定机构。这种结构体制导致司法鉴定机构不可能有独立的法律地位,而是隶属于司法机关或特定的科研机构与事业单位。尤其附属于司法机关的格局,弊端十分明显,容易产生许多有违程序公正的情况，这无疑降低了鉴定结论的权威性、正当性和可信性.破坏了司法中立原则。〈决定〉第八条规定，各鉴定机构之间不再有隶属关系；鉴定机构接受委托从事司法鉴定业务，也不受地域范围的限制。 这样,司法鉴定机构从司法机关及有关机构中分离出来,取得了独立的主体地位,实行单一化运作。司法机关不再扮演既是执法者又是举证人,既是裁判员又是运动员的角色，司法鉴定工作将更好的进行。
　　《决定》解决了鉴定机构的独立性问题。鉴定活动是一个科学分析、检验和判断的过程，科学性是其本质属性，同时司法鉴定又是一种具有程序正义性的诉讼活动，鉴定的程序必须符合现代程序法治的精神，能够体现司法公正的程序要求。这就不仅要求鉴定人在客观上必须运用科学的方法和手段，借助科学和仪器设备，进行科学分析和推理，而且还要求鉴定人必须保持中立。为此，《决定》考虑到侦查工作的需要保留了侦查机关的鉴定机构，取消了人民法院和司法行政部门的鉴定机构，从而解决了有悖于司法公正的“自审自鉴”问题。

（二）、规定鉴定人资格
　　体制不健全还表现在对鉴定人的鉴定资格、培训考核升、工作规程等方面没有完整的规定。因此会出现鉴定人故意作虚假鉴定的现象。我国在这方面的责任规定不够，鉴定人故意做虚假鉴定所应承担的责任包括刑事责任和行政处罚责任。刑事责任主要是《中华人民共和国刑法》第305条伪证罪。行政处罚责任依据《决定》第13条第1款、第2款的规定，且主要是“因严重不负责任给当事人合法权益造成重大损失”和“拒绝出庭”两种情形。显然“严重不负责任”、“当事人合法权益造成重大损失”都是难以确定的情节，对鉴定机构、鉴定人错误鉴定如何追究责任恐怕是一个非常现实的问题。
解决这一问题要从源头抓起，《决定》所确定的鉴定人资格取得的条件为以下三者之一:(1)相关司法鉴定专业的高级技术职称;(2)鉴定专业技术职称或者相关专业本科学历，从事相关工作5年;(3)从事的司法鉴定业务相关工作十年以上经历，具有较强的专业技能。虽然这些条件是相当严格的，但它从开始就作规定，多少预防了素质较低的人进入司法鉴定领域进行鉴定工作的情况。不过笔者还认为，应该更具体的规定鉴定人作假的责任承担情形，同时避免鉴定人员与司法机关有所关联，如相互勾结或受胁迫、利诱等，要加大这方面的惩处力度。《决定》九至十四条也做了规定。其中实行鉴定人负责制度的规定就很好。

（三）实行鉴定人负责制，确立鉴定人责任制度。
　　鉴定人应当独立进行鉴定，对鉴定意见负责并在鉴定书上签名或者盖章。多人参加的鉴定，对鉴定意见有不同意见的，应当注明。以往按我国三大诉讼法的规定，鉴定必须由具有相应技术知识的自然人进行，个人签名，个人承担责任，而按我国医疗事故鉴定办法的规定，鉴定必须由医疗事故鉴定委员会进行，集体签名，集体承担责任，这实际上回避了鉴定人的个人责任。《决定》消除了各部门的冲突和矛盾，同时也有利于鉴定责任的追究，这也是遏制司法鉴定腐败的一个重要举措。
　　另外，鉴定人出庭接受质证，是保证法官能够对鉴定结论进行有效审查的前提和基础，同时也是解决多次鉴定、重复鉴定的关键。根据《决定》的规定，在出现争议鉴定结论时，鉴定人必须根据法官的要求出庭作证，这是一项强制性的规定，也就意味着是鉴定人的义务，经人民法院依法通知，拒绝出庭作证的，还要承担相应的法律责任。这样从法律上保证了鉴定工作的进行。

　　三、由《决定》引发的对完善司法鉴定制度的进一步构想
《决定》对我国司法鉴定制度中存在的一些问题作出了解决，但是还远远不够。因为不仅现在尚有许多问题未解决，在将来的实践中还会出现更多新问题。所以我们需要在实践及理论中不断对司法鉴定制度进行完善。
　　第一，要确立现代司法鉴定的理念，
“诉讼制度和程序的真正永恒的生命基础在于它的公正性”，“公正在诉讼领域的意义始终带有根本性。因此司法鉴定的改革应当围绕公正这一主题来展开，树立公正中立以及鉴定程序公开公平的司法理念。司法鉴定公平、公正的理念要深入人心。至于如何深入，加大宣传力度是一个很重要的方面，司法鉴定体制的内部建设更为重要。具体到司法鉴定工作中，建立健全司法鉴定管理体制是尤为必要的，优良的管理，可以对司法鉴定工作人员职业素质的提高起到很大的促进作用。实行鉴定人负责制度，可以保证司法鉴定人员的责任心，避免虚假鉴定的出现。对监督制度、救济制度的建立和完善，是对公平、公正进行司法鉴定工作的进一步保障。总之最终要使得司法鉴定工作有序、顺利的进行，确立现代司法鉴定体制。
　　第二，建立一个切实可行的司法鉴定管理体制，如《决定》中司法鉴定登记管理制度，鉴定机构的独立等。
　　现行司法鉴定管理体制因其与司法体制改革的目标和要求相去甚远，其制度性弊端已经严重影响到司法权威和司法公正的实现，必须彻底改。要严格分离司法活动与鉴定活动，鉴定活动只能由司法鉴定人和鉴定组织实施，侦查活动只能由侦查员、检察员及其部门行使，要坚持“勘鉴分离”、“侦鉴分离”“检鉴分离”等原则，司法机关指定司法鉴定时决不能让参加过侦查、批捕、起诉活动的人员进行鉴定。这样不仅能保持司法鉴定工作的独立性，还可以使鉴定工作更高效，更科学，更合理。笔者认为，应建立以政府行政管理、宏观监控为主，行业自律为辅的管理体制：我国现今处于并将长期处于行政管理型社会。与此相适应，我国对社会行业的管理体制目前仍定位于以政府行政管理、宏观监控为主。我国加入ＷＴＯ 后，为了适应入世的需要，我国的司法鉴定管理体制要与国际接轨，在鉴定服务市场上与各国水平相一致。因此，为保护和规范鉴定服务市场，更好地服务于司法主权独立，必须建立政府为主，以行业协会的自律管理为辅的管理体制。同时，要根据形势的发展变化，有目的地引导司法鉴定行业逐步建立适合自身发展规律和特色的自律机制。在条件成熟时，逐步实现政府和协会的合理分工，将资格授予、行业准入、继续教育、对外交流、行业一般性惩戒等职能交给协会行使。
　　此外，建立并完善司法鉴定的宏观监管制度：明确司法行政机关作为司法鉴定工作的主管机关后，其应立即着手建立完善包括：司法鉴定机构的名称管理制度；司法鉴定人的继续教育制度；司法鉴定人的职业道德和执业纪律规范；司法鉴定机构的执业规则和内部管理制度；司法鉴定机构的定期评估检查制度，实现对鉴定行业的动态管理；司法鉴定机构和鉴定人的资质制度；机构和人员违法行为的行政和行业处分、行政处罚和法律责任制度；对司法鉴定活动的司法监督和社会监督制度等等各种制度规范。通过各项制度的建立，实现对司法鉴定工作全过程的系统完备的监督管理，规范行业服务，促进可持续发展。
　　第三，完善司法鉴定的审查监督制度，