2012年8月31日新修订的《民事诉讼法》第一百二十三条关于“人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利”的规定，仅为宣示性的条文，由于无相应配套措施，还无法彻底解决群众反映强烈的“立案难”问题，达不到切实保障公民诉权的目标。诉权是一种公权，是宪法赋予当事人诉讼的基本权利，是当事人进行诉讼活动的根据。诉权的行使前提是符合法律规定者才享有诉权，任何其他人不享有诉权。《民事诉讼法》第一百一十九条对诉权的行使作出了相应的限制，即必须符合法院主管范围的规定和起诉条件，是基于司法资源和法院职能的有限性考虑和激励公民、法人积极行使权利、节约司法资源和规范诉讼等多重目标的考虑。除此之外，不得另行限制当事人诉权的行使。然而实践中，存在大量的非正式立案制度如预立案、暂缓立案、“不立不裁”等现象，形成对诉权行使上实质性的障碍，造成公民的“起诉难”。本文在对各级和各地法院不规范立案现象梳理和分析基础上，探寻其制度性成因，并提出治理对策，旨在达到全面保护公民诉权、维护社会和谐之目标。

　　一、公民诉权保护失范现象纵览

　　目前，因社会正处于重大转型期，社会矛盾多发易发，大量纠纷案件涌入法院，法院面临着前所未有的压力，为减缓案件压力，司法决策高层及各地法院出台了相应急性保护措施，诸如“预立案”、“诉前调解”等，但是，这些政策文件由于存在许多程序漏洞，导致实践中走了样，使侵害当事人诉权的现象时有发生。

　　1、“预立案”演变为“抽屉案”。最高法院在2010年6月7日颁布实施的《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（以下简称《意见》）第8条规定：“进一步做好诉前调解工作。在收到当事人起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，对于未经人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式调处的案件，要积极引导当事人先行就近、就地选择非诉讼调解组织解决纠纷，力争将矛盾纠纷化解在诉前。当事人选择非诉讼调解的，应当暂缓立案；当事人不同意选择非诉讼调解的，或者经非诉讼调解未达成协议，坚持起诉的，经审查符合相关诉讼法规定的受理条件的，应当及时立案。”该制度开启了“预立案”制度的先河。由于该条规定突破了民诉法关于在收案后应当在七日内审查决定是否受理的规定，而且对适用“预立案”前提条件“当事人选择非诉讼调解的”规定模糊性（是当事人在起诉时即表示接受诉讼调解还是在当事人经法官做工作后表示接受选择非诉讼调解），以及对“非诉讼调解”不能达成协议应当“及时”立案的“及时”规定的不确定性，导致实践中大量出现“抽屉案”。所谓“抽屉案”，也就是“窝”案、“黑”案、“私”案的意思，即对当事人起诉案件长期搁置不予以立案也不予办理，或即使不予以立案，也按照正常程序予以审理和执行，审结或执结后再予以立案，搞“体外循环”、“以结代立”，造成法院对案件一切程序都是处于一种失控的状态，包括承办法官私自制作裁判文书以及案件宣判等等。同时这些案件没有纳入网上流程管理，即便是法院有严密的立、审、执审判管理流程制度，最终也会导致这种审判管理流程制度流于形式,严重损害当事人的合法权益。

　　2、“诉前调解”演变成“不调不立”。《意见》第8条第2款同时还确立了“诉前调解”制度。这对于引导当事人选择快捷便利的非诉讼调解，节约当事人的诉讼成本、拓展法院解决纠纷的功能、实现调审分离、减轻法院审判压力具有积极的作用。但是，“诉前调解”在实践中大多数演变为“不调不立”，即调解不成的即不予以立案，造成诉前调解期限随意性及其对诉权的侵害。实践中诉讼当事人或代理律师反映特别强烈的即是：法院接收案件材料后，强制启动诉前调解的程序，调解不成，就此将案件长期搁置，既不立案也不明确答复当事人不予立案，使当事人或代理律师遭受往返奔波、反复查询之苦。

　　3、“程序审查”演变成“实体审查”。主要表现在：一是对原告的诉讼主体资格审查严格。例如，责令原告提供权利受到侵犯的初步证据，例如事故认定书等。二是对于被告主体资格也严格审查。例如，对自然人起诉，责令起诉人提供被告有效的联系方式，对法人起诉，责令起诉人提交工商登记材料等，提前审查“被告是否适格”。三是对事实和理由审查超越法定范围。例如，近期民间借贷纠纷处于高发期，一些法院为避免虚假诉讼的出现，不仅责令起诉人提供借据，还要提供付款凭证等实体证据。混淆了起诉要件与诉讼要件，将需要大量时间和专业知识的实体审查工作放在立案程序，其结果是使得大量具备起诉要件的纠纷无法进入诉讼系属，当事人的裁判请求权和诉权没有得到应有保障。

　　二、公民诉权保护失范现象的原因剖析

　　（一）我国宪法对诉权保护空白。从本质上讲，诉权是公民基本权利的保障书。我国宪法的第2章明确规定了公民的基本权利，而诉权作为公民基本权利的保障性权利也应该由宪法明文规定在公民基本权利的专章之中。然而宪法中却没有明确的规定。只在第41条规定了“申诉权”和“控告权”。有学者认为诉权包括在“申诉权”和“控告权”之内，实际上诉权的内涵要比“申诉权”和“控告权”丰富得多，后两种权利仅为诉权之部分而已。无论从保护公民合法权利的角度看，还是从依法治国的角度考虑，我国宪法没有明文规定诉权实为一大缺憾。

　　（二）我国立案制度不完善。由于民诉法只有一个条文来规定受案条件，立案审查作为诉讼活动中的一个单独程序，有其独立的存在价值，仅仅一个法条难以涵盖具体、明确阐释其全过程。1997年4月21日颁发的《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》（法发[1997]7号）（以下简称《立案规定》）虽然对立案范围、收案立登记、审查期限、立案决定和立案后材料移送作出了详细的规定，但是对统一具体的受案标准和当事人对立案审查中程序参与权利、完善当事人对立案审查程序参与的权利及立案监督程序均没有规定，导致各地法院在执行《立案规定》各行其是，具有较大的随意性，特别是立案监督程序的缺失导致即使出现依法应当立案而迟延立案或不予立案的现象，立案人员也无需承担责任。长期以来，立案法律监督存在空白，2011年最高检察院出台的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》（高检会[2011]2号）未将民事、行政案件的立案受理纳入法律监督的范围，导致法院立案受理方面存在大量不作为现象。同时《立案规定》）第十三条规定“重大疑难案件报院长审批或者经审判委员会讨论决定。”因缺少配套的操作规范，实践中立案人员基本将此条款搁置不用。

　　（三）现行法律对于“受案范围”规定不清晰。因法律、法规对受案范围界定的模糊性、范围的变化莫测以及应当依法保护的权利内容庞杂性，加之现行法律、法规对于法院受案范围的确定原则、确定的标准和确定的权限均无明确规定，又因各地法院对现行法律法规的理解和执行尺度的不一，各地法院往往从自身出发，忽视立法的规定，对受案范围随意扩大或缩小，导致一般公民难以充分地了解、掌握法律法规和法院的具体受理案件范围。另外学界对于案件受理范围的研究关注度不广泛、不深入，这方面研究成果更是寥如晨星。特别是随着改革开放的深入，新问题、新矛盾不断涌现，特别是群体性纠纷事件不断涌现，法律、法规没有明确规定该类法律关系是否用司法手段来调整，学界亦没有及时跟进并深入进行研究和探讨，使得至今没有成熟的研究成果可资借鉴，以至于只得法院自己说了算。再加上实践中机械司法的理念的盛行，必然导致应予以立案受理的案件纠纷被打入“不予受理”之列。2011年2月18日，最高法院发布了《关于修改＜民事案件案由规定＞的决定》。尽管《决定》对民事案件案由进行了较大幅度的修改，并强调不得以当事人诉请无案由为由不受理案件，但是，因案由确定存在诸如对民事案由的选择、引用不规范、部分案由之间存在矛盾、可操作性差和对新类型案件的案由把握不准等缺陷，导致实践中对于无对应的案由的纠纷，各地法院还是采取不予受理的策略。

　　（四）信访考评制度压力的影响。现行信访制度按照信访属地管理的原则，凡是涉诉信访案件最终批转到信访人所在地或原审法院处理。一般来说，多数“涉诉信访”案件是经过基层法院一审程序审理的，这样基层法院几乎承担全部自行审理案件的信访化解义务。甚至有些法院还演变成信访“属人”管理，即由原承办法官承担接访和处访的任务，法官一边办案，一边接访，成为工作常态。加之“一票否决”的信访考核制度，促使法院为极力避免“越级上访”和“进京访”，从而作出不予受理且“不立不裁”的下策，因为对于一些重大矛盾纠纷一旦予以立案处理，审理或执行环节，当事人不服上访，将对法院产生“粘滞效应”，成为法院甩不掉的“包袱”。为此，法院对于一些案件，特别是行政案件涉及的历史遗留问题，如涉及的旧城改造、城市拆迁、土地征收等民生案件，基于案件处理不利于社会稳定、易引发群体性事件的担心，而不愿意立案。很多情况下法院立案不是基于是否符合立案条件而是考虑案件的综合因素,法官在立案审查中常陷入一种两难境地——依法符合立案条件应当立案的立不了,因为如果立了,法院不一定能通过司法判决来化解矛盾，而且还可能加剧双方的对抗；如果不立案,当事人又可能会采取诸如集体上诉、越级上访等不理性做法,将会给法院带来危及社会稳定的政治麻烦。

　　（五）目前司法保障力不足。对于一些重大的矛盾纠纷的解决必须有充足的人力和物力，目前由于司法保障机制不健全，法院“案多人少”现象在相当长时间内还不能得到缓解，法院面对潮涌而来的矛盾和纠纷存在着明显的承载力不足的问题。特别是“执行难”问题是压在各级法院心头的一块大石头，许多案件单靠法院的一家之力根本执行不了，所以，法院在诉讼审查立案时就会考虑到自己司法的难易程度。一旦案件执行不能的话，法院将面临司法权威的丧失，而且因为案件不能执行，之前在审理中投入的资源也无法实现理想的收益。这样的局面自然让法院在受理案件时过虑重重。

　　三、完善立案配套制度及公民诉权保障机制的建议

　　（一）宪法应将诉权确定为社会主体的基本权利

　　现行宪法应当明确规定禁止侵害公民、法人诉权行为，明确诉权行使中司法保护责任，明确诉权实现上国家保护责任。但是，诉权保护绝不能简单地认为仅从宪法文本进行构建就能完成，还需要诉讼部门将宪法的精神具体化，尽快建立完善公民诉权保护配套制度，更需要解决司法、执法环节中的主要问题，以及社会各方面参与构建，尤其需要解决制度上的障碍问题。

　　（二）完善异地交叉管辖制度

　　为实现司法相对独立，减少行政机关干扰，2008年最高法院出台了《关于行政案件管辖若干问题的规定》，实际上就通过提高审级为行政审判排除地方政府等外界因素的干扰，对立案难问题的解决已取得了一定成效。在现行的法院体制下，只有实行异地交叉审理和案件管辖回避、提高部分案件审级来排除同级地方党委、政府对审判的干涉，实现司法独立，缓解行政诉讼立案难。

　　（三）建立健全行政干预备案登记和监督惩处机制

　　2011年2月15日，最高法院印发了《关于在审判工作中防止法院内部人员干扰办案的若干规定》对内部人员说情打招呼采取登记备案和监督惩戒制度有很好借鉴作用，推而广之，在中央层面也应当出台《防止领导干预办案的若干规定》，并重在落实。由于目前法律专门人才在领导干部中的比例较低，一些领导的干部的法律意识淡漠，加之权力操作的非透明性，导致党政干预司法现象时隐时现。要按照党的十六大要求“构建结构合理、程序严密、配置科学、制约有效的权力运行机制”来保障权力依法行使，有效地避免党政干预司法的发生。

　　（四）改进信访考核制度

　　一是科学界定涉诉信访甄别标准，避免将与诉讼无问题的信访定为涉诉信访；二是注重信访化解指标，而非信访数量指标；三是制定科学指标的权数和指标的合理区间，避免类似强权性质的“一票否决”制。

　　（五）改革完善法院立案制度

　　必须采取有效措施，改变立案兼具审判功能，解决接收起诉材料与受理立案自相矛盾问题。回归审查程序功能，改变审查标准过严现象。人民法院在对纠纷受理过程中应当做到有为与有限的统一、服从与服务的统一、克制与能动的统一。为此，应当着重完善以下程序：

　　首先，引入立案听证程序。对一些涉及人数较多、社会敏感度强的案件，在七日法定立案审查期限内组织听证，听证参与者不仅为双方当事人及律师等诉讼参与人，还可扩大到双方当事人主管单位，以达到审查准确性和全面性。并认真落实合议审查制，对不予受理案件裁定的作出均应由合议庭法官做出，以确保该类案件的公正、合法和严谨。当事人参与到立案审查中不仅使当事人知情权得到有效保护，也使得立案程序廉洁透明，提高法律的公信力，让当事人有陈述申辩的权利，即使法院不立案也使其明确为何不立，避免当事人重复起诉，也减轻法院的工作量，节约司法资源。

　　其次，引入检察机关对法院立案监督机制。对于某些法院迫于各种顾虑和压力而不予受理的案件，检察机关通过启动立案监督程序，向法院发出督促依法及时立案的监督建议，对于消除一些法院“不立不裁”现象及时保障公民的诉权将起到很大成效。

新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市人民政府办公厅


关于印发乌鲁木齐市经济适用住房管理办法的通知
文号：市党办[2006]78

乌鲁木齐县、各区人民政府，乌鲁木齐经济技术开发区、高新技术产业开发区管委会，市属各委、局、办：
《乌鲁木齐市经济适用住房管理办法》已经2006年7月30日市人民政府第42次常务会议通过，现予印发，请遵照执行。


二○○六年八月八日

乌鲁木齐市经济适用住房管理办法

第一条 为规范经济适用住房建设、交易和管理行为，保护当事人合法权益,根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称经济适用住房，是指纳入政府经济适用住房建设计划，由政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，向城市中低收入家庭供应的具有保障性质的政策性商品房。
第三条 本办法适用于本市行政区域内经济适用住房的建设、交易和管理。
第四条 市房产行政管理部门是本市经济适用住房的主管部门。
市发展和改革、国土资源、规划、建设、财政等部门应在各自职责范围内协同做好经济适用住房管理工作。
第五条 经济适用住房建设应当坚持综合开发、配套建设、合理布局、完善程序的原则。
第六条 市房产行政管理部门应当会同市发展和改革、建设、城市规划、国土资源等部门根据土地利用总体规划、城市总体规划以及上年度经济适用住房申请购买情况编制经济适用住房年度建设计划，报市人民政府批准后实施。
第七条 市人民政府可以根据建设、管理需要对经济适用住房年度建设计划进行调整。
第八条 承担经济适用住房建设项目的房地产开发企业应当以公开招标方式确定，实行项目法人负责制。
鼓励信誉好、资质高、实力强的房地产开发企业承担经济适用住房建设项目。
第九条 市房产行政管理部门应当与招标确定的房地产开发企业签订经济适用住房建设合同。
市房产行政管理部门应当向社会公布经济适用住房建设项目的建设地点、建设规模、开发企业等内容。
第十条 经济适用住房每套户型的建筑面积最高不得超过80平方米。
第十一条 经济适用住房建设项目因配套需要建设的非经营性用房享受经济适用住房优惠政策；经营性用房不享受经济适用住房优惠政策，建设费用不得计入住宅房价。
第十二条 承担经济适用住房建设的房地产开发企业，应当严格按照经济适用住房建设标准建设，不得转包、分包。
第十三条 承担经济适用住房建设的房地产开发企业对其开发建设的经济适用住房工程质量负最终责任，并向购买人出具《住宅质量保证书》和《使用说明书》，承担保修责任。
第十四条 新建成的经济适用住房，应当依法实行社会化、专业化、市场化的物业管理。
第十五条 经济适用住房建设用地,应当按照本市土地利用总体规划和城市总体规划要求,合理布局,实行行政划拨方式供应。
第十六条 经济适用住房建设和经营中的行政事业性收费，减半征收；经济适用住房项目小区外基础设施建设费用，由市人民政府负担。
第十七条 经济适用住房的价格应当以保本微利为原则，实行政府设定最高限价，在最高限价范围内核定基准价和单套住房的销售价，其销售基准价格和浮动幅度应当按照有关规定确定。
经济适用住房价格确定后应当由价格主管部门向社会公布。
第十八条 经济适用住房销售价格确定后，承担建设的开发企业应当在销售场所予以公布，实行明码标价。
销售价格不得超过批准价格，不得在标价之外收取任何未予标明的费用。价格主管部门应当依法对经济适用住房销售价格进行监管。
第十九条 符合下列条件的家庭限购一套经济适用住房：
（一）有本市常住户口；
（二）年家庭人均可支配收入低于有关部门发布的上年度城市居民家庭人均可支配收入的60％；
（三）无住房或家庭人均住房建筑面积低于15平方米；
（四）市人民政府规定的其他条件。
第二十条 申请购买经济适用住房的，申请人应当如实填写经济适用住房购房申请表、审核表，并提供下列材料：
（一） 户口薄、身份证；
（二）家庭年收入证明；
（三）单位或社区居民委员会、街道办事处出具的住房情况证明，房屋所有权证或合法的房屋租赁证明。
申请人有工作单位的，由工作单位出具家庭年收入证明；申请人无工作单位的，由户口所在地街道办事处出具家庭年收入证明，或由申请人提供劳动保障、民政部门出具的失业保障、最低生活保障的相关证明。
第二十一条 经济适用住房购买申请由区（县）建设局进行初审，区（县）建设局应当自收到申请之日起15个工作日内完成核查。符合购买条件的应当予以公示（公示期限为7天）；不符合经济适用住房购买条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。
公示后有投诉的，区（县）建设局应当会同有关部门进行调查、核实；对无投诉或经调查、核实投诉不实的，提交市房产行政管理部门审核。
第二十二条 市房产行政管理部门应当自收到初审意见20日内完成审核，符合经济适用住房购买条件的，核发经济适用住房购买通知书；不符合经济适用住房购买条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。
第二十三条 申请人应当持经济适用住房购买通知书与承担经济适用住房建设项目的房地产开发企业签订购房合同，并于签订合同之日起30日内到市房产行政管理部门备案。
第二十四条 经济适用住房交付使用后，开发建设单位或购买人应当持申请表、购房合同、购房发票等有关资料分别办理经济适用住房房屋产权证书和土地使用证书。
第二十五条 经济适用住房在取得房屋所有权证和土地使用用证五年后，方可按市场价上市出售；出售时,应当按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的10%向政府交纳收益。
第二十六条 凡是已享受过房改房、经济适用住房、集资建房、房改货币补贴及其他政策性房屋补贴的一律不得购买经济适用住房。
第二十七条 违反本办法规定，房地产开发企业擅自向未取得购房资格的家庭出售经济适用住房的，由市房产行政管理部门责令房地产开发企业限期收回住房；不能收回的，由房地产开发企业交纳经济适用住房房款，并对房地产开发企业的不良行为进行处罚。
第二十八条 违反本办法规定弄虚作假，隐瞒家庭收入和住房条件，骗购经济适用住房的个人，由市房产行政管理部门追回已购住房或者由购买人按同地段商品房市场价格补足购房款，并可提请所在单位对申请人进行行政处分；对出具虚假证明的单位，市房产行政管理部门提请有关部门追究单位主要领导的责任。
第二十九条 本办法自2006年9月8日起施行。