辽宁省锦州市人民政府办公室


关于印发《锦州市人民政府办理人大代表建议、政协提案工作规则》的通知


锦政办发〔2005〕102号


各县（市）区人民政府，市政府各部门，中省直各企事业单位：
现将《锦州市人民政府办理人大代表建议、政协提案工作规则》印发给你们，请认真贯彻执行。




二○○五年六月十日

锦州市人民政府办理人大代表建议、政协提案工作规则
第一章总则
第一条为切实保证各级人民政府及其所属部门、单位认真做好人大代表建议、批评、意见（以下简称“建议”）和政协提案（以下简称“提案”）办理工作，逐步实现建议、提案办理工作规范化、制度化，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发〈全国政协办公厅关于办理政协提案的意见〉的通知》及《辽宁省人民政府办理人大代表建议、政协提案工作规则》，结合我市实际，制定本规则。
第二条各承办单位要把办理建议和提案作为贯彻执行我国人民代表大会制度和政治协商、民主监督制度，加强社会主义民主与法制建设的一项重要内容，纳入工作日程，加强领导，认真办理，做到件件有结果，事事抓落实。
第三条要坚持以经济建设为中心，以全心全意为人民服务为宗旨，紧密结合各级人民政府的主要任务，突出重点，注重实效，认真地做好建议、提案的办理工作。通过办理建议、提案，密切政府与人民群众的联系，不断改进各项工作，促进各项事业的发展和社会稳定。
第二章办理工作范围
第四条各级地方人民政府办理建议和提案的范围：
（一）本级人大代表、政协各组成单位和政协委员在人民代表大会和政协会议期间，对同级人民政府所提出的书面建议和提案；
（二）本级人民代表大会常务委员会议和政协常务委员会议或主席会议，对同级人民政府所提出的议案、建议和提案、建议案；
（三）上级或本级人大代表、政协各组成单位和政协委员在视察和调研中，对同级人民政府所提出的书面建议和提案；
（四）上级人民政府交办的建议和提案。
第三章办理工作原则
第五条坚持人民政府为人民办实事的原则。在办理工作中要讲实效、办实事，认真采纳和吸收建议、提案中的意见，努力为人民群众多解决实际问题。
第六条坚持依法办理、实事求是的原则。严格按照党和国家的方针、政策和法律、法规办事。凡有条件解决的建议、提案要尽快解决，不得拖延；对因客观条件限制暂时难以解决的，要列入计划，创造条件，逐步解决；对超出本级人民政府职权范围的，应积极向上级人民政府或有关部门反映；对确实无法解决的，要据实做出说明。
第七条坚持分级负责、归口办理的原则。凡属于本级政府及其职能部门工作范围内的建议、提案，由本级政府及所属有关部门、单位负责办理；凡属下一级政府工作范围内的建议、提案，由下级政府负责办理；所有建议、提案，由政府有关部门提出处理意见，报本级政府审定后答复；涉及两个以上单位共同办理的建议、提案，由主办单位会同有关单位研究办理。
第四章办理工作职责
第八条各承办单位要确定一名领导分管建议、提案的办理工作，并设立相应工作机构或配备相应专（兼）职人员，负责建议、提案的具体办理和综合协调、检查指导工作。
第九条市和县（市）区政府在办理建议、提案工作中的主要职责是：
（一）制定建议、提案办理工作规章、制度、办法；
（二）及时把建议、提案分转落实到承办单位和具体承办人员；
（三）组织办理上级交办的建议、提案及人大代表和政协委员的来信、来函，并报告办理工作情况；
（四）负责指导所属各单位建议、提案的办理工作，加强督促检查，搞好综合协调，认真总结经验，不断改进办理工作；
（五）组织对所属各单位承办人员的业务培训，提高承办人员政策水平和业务素质；
（六）负责向本级人民代表大会及其常务委员会报告人大代表建议办理工作情况。
（七）负责向同级政协常委会议或主席会议通报提案办理工作情况。
第五章办理工作程序
第十条交办
（一）人民代表大会和政协会议结束后，市和县（市）区政府负责建议、提案办理工作的部门要及时与本级人民代表大会常务委员会、政协委员会有关部门沟通，通过联合交办会议形式共同将会议期间收集、确立的对政府工作的建议和提案交由政府各有关单位办理，并提出办理时限和要求。
（二）涉及两个以上单位办理的建议、提案，要指定主办单位和协办单位，共同研究办理。
（三）省级以上建议和提案由市政府办公厅负责办理。
第十一条承办
（一）各承办单位接到交办的建议、提案后，要逐件登记，按照政府提出的拟办意见，经本单位领导阅批后，指定专人负责办理。
（二）凡不属于本单位办理的事项，应及时向交办部门说明情况，并在接到建议、提案之日起10日内送回交办部门，不得自行转送或积压拖延。对时效性较强的建议、提案要随时办理。
（三）对所承办的建议、提案，一般应在接到之日起3个月内办理完毕；问题比较复杂的，最迟不得超过6个月；如需长时期办结的，应做出阶段性答复。
第十二条答复
各承办单位所承办的建议、提案办结后，要及时将办理结果以信函形式向建议人和提案者及时通报，同时抄送交办部门和同级人大或政协有关部门，答复函一式3份。
复函应符合下列要求：
（一）根据党和国家的方针、政策及本地实际向建议人和提案者作出客观答复，答复要做到实事求是，文字通顺，用语谦逊，言之有物。
（二）答复函须经本单位主要负责同志审定、签字。涉及两个以上单位共同办理和答复的建议、提案，由主办单位起草答复函，与协办单位协商、会签，然后答复。各承办单位不得委托下属单位答复。
（三）答复函要区别办理情况，注明办理结果。办理结果按“规则”第十七条的标准在答复函的右上角标明类型。
（四）正式函复建议人和提案者的同时，要附有“征求意见单”，征求建议人和提案者对答复函的意见。
（五）同一建议或提案，多位代表或委员附议的，要集中或逐一答复每一位署名的代表或委员；同一内容多位代表或委员 分别提出的建议、提案，可以并案办理，但建议与提案要分别答复。
（六）对省级以上建议和提案，承办单位要将办理结果报市政府办公厅，由市政府办公厅统一答复。
第十三条检查
市和县（市）区政府要经常对各承办单位的办理工作进行督促检查，及时发现和解决工作中的问题，并在每年的6月下旬对办理工作进行例行检查。
第十四条总结
每年承办的建议、提案工作完成后，承办单位要认真进行总结，及时向交办部门报送书面总结报告。
第十五条存档
各承办单位应将建议、提案办理情况及时立卷归档，以备查考。
第六章办理工作制度
第十六条市和县（市）区政府及各承办单位要建立以下制度：
（一）行政领导阅办制度。特别重大的建议、提案要提交同级政府常务会议研究；政府及各承办单位的行政领导要按照分工逐件阅批分管范围内的所有建议和提案，并从中筛选出重点建议、提案，亲自组织办理。
（二）责任制度。办理建议和提案，要实行逐级负责制，一级抓一级，层层明确责任。市和县（市）区政府及承办单位要建立领导分管、部门负责、具体人员承办的工作体系，各县（市）区政府要由常务副县（市）区长、市政府各承办单位要由主要领导作为办理工作第一责任人，做到件件有人负责，事事有人承办，确保办理工作扎实有效地开展。
（三）检查通报制度。市和县（市）区政府要定期检查和通报办理工作情况，对办理工作成绩显著的单位和个人予以通报表彰；对工作推诿扯皮，不按时完成办理任务的单位和个人予以通报批评。要将办理工作结果列入承办单位政绩考核内容。
（四）牵头单位责任制度。涉及多个承办单位联合办理的建议、提案，以同级政府行政领导阅批时的第一个单位为牵头单位，其他单位为协办单位。牵头单位要主动与协办单位进行协商，协办单位要按照牵头单位指定的时限将协办意见报牵头单位。由牵头单位负责答复，并与代表、委员见面。
（五）政府行政领导审阅建议、提案答复函制度。各承办单位要将建议、提案答复函先行呈送本级政府分管行政领导审阅，分管行政领导同意后，再将答复函与代表、委员见面。
（六）追踪办理制度。建议、提案办复后，要加强督促检查，把解决问题的措施和办法落到实处。特别是对已纳入计划逐步解决的问题，要进行追踪办理，直到问题解决为止。
（七）与代表、委员联系制度。各承办单位在办理工作中，要加强与代表、委员的联系，可采取走访或座谈等形式，了解建议人和提案者的意见和要求，共商解决办法。办复后通过见面方式征求建议人和提案者对办理结果的意见，确保与代表、委员见面率达到100%。
（八）联系网络制度。市和县（市）区政府办公部门要建立各承办单位分管领导和具体承办人员的姓名、电话等项资料档案，形成网络体系，以便加强联系，沟通情况，掌握进度，发挥整体效能，提高办理效率和质量。
第七章办理工作标准
第十七条对建议、提案的办理结果，按照A、B、C三种类型掌握办结标准。
（一）A类：解决或基本解决的，主要包括：
1.所提建议和意见被采纳，涉及的问题已经全部或大部分得到解决；
2.所提建议和意见被采纳，涉及的问题已按确定的措施、方案实施，并取得阶段性成效；
3.所提建议和意见已被吸收到有关政策、计划或工作之中，正在实施的；
4.所提问题与事实有出入，已据实作了说明解释的；
5.所提问题属询问性质，已作了介绍说明的。
（二）B类：列入计划逐步解决、翌年即可采纳的，主要包括：
1.所提建议和意见可行，对涉及的问题已列入年度计划或中长期规划；
2.所提建议和意见可行，对涉及的问题已研究并提出解决意见，但需条件具备或适当时机才能实施；
3.所提建议和意见可行，对涉及的问题正在调查研究或拟定解决意见。
（三）C类：不能解决的，主要包括：
1.所提建议和意见，因受国家法律、法规、政策等限制，现阶段不能解决的；
2.要求解决的问题，因受国民经济计划、财力、物力等客观条件限制，近期内难以解决的。
第八章附则
第十八条本规则自发布之日起施行。
第十九条本规则由市政府办公厅负责解释。




随着国家对“三农”的重视程度不断加大，中央和各级政府对农民的补贴也在逐年增加，小麦补贴从2004年每亩13元增加到到2012年每亩100元，然而，在农民逐年受益的同时，涉农补贴也成了一些村干部骗取公款的“便车”，个别村干部的“唐僧肉”，有机会就自己“捞一把”，严重损害了百姓利益。村干部虚报冒领涉农补贴的行为，存在由“个别”向“普遍”发展的现象，社会影响极其恶劣，应当引起有关部门的高度重视。

一、案发特点
(一) 涉案人员多为村干部。以小麦补贴政策为例，政策规定，各村的小麦补贴亩数由村民小组、村、镇、县四级由下而上汇总上报，分级汇总、分段负责，这一上报体制决定了村民是小麦补贴政策的主要受益者，村干部、乡镇包村干部、管区书记成为政策的主要执行者和贯彻落实者，也成为违纪违法的高发群体。首先是村支书、村委会主任、会计等人相互串通，利用上报、审核把关的第一道“闸门”共同作案；二是个别乡镇干部、管区书记直接参与其中套取补贴款，村干部多是根据其指示虚报补贴面积；三是部分农户出于自身利益多报、虚报自家小麦面积。
　 (二)以虚报冒领的方式进行骗取是套取涉农补贴资金的主要作案手段，而且手段相对比较简单。以发放小麦补贴为例，部分村干部利用核定、上报全村小麦补贴亩数的职务便利，在计算出本村各户责任田亩数后，把计税面积内剩余的耕地以自己或他人（主要是其亲友）的名义报上去。只要不超过镇政府所掌握的计税面积总数，镇政府就很难发现哪些是虚报的小麦亩数。部分村干部将小麦补贴作为对和自己持不同意见农户进行打压的手段；或用农户的补贴款顶交其本应该交而未交的各种税费、承包费；或用虚报出来的补贴款支付村委会日常开支、公务招待等。
　 (三)作案手段较为隐蔽，不易被监管部门以及村民发觉。山东省自2005年以来推行“齐鲁惠农一本通”，一户一本，就是为了规范涉农补贴资金的发放，将资金的发放使用置于阳光下，然而由于在源头上缺乏监督制约，政策出发点是好的，实践中缺乏有效的执行，惠农政策的实际效果大打折扣。在笔者参与调查的某村支部书记孙某某涉嫌贪污小麦补贴款一案中，孙某某自2007年至2010年，为掩人耳目，每年都以其父亲、妻子、女儿等10余人的名义虚报小麦补贴面积200余亩，并用上述10余人的身份证办理惠民补贴一本通，将补贴亩数虚报到亲友名下，隐蔽性极大，“一本通”客观上有可能保证小麦补贴款不被截留、挪用，但对在源头产生的虚报行为却无能为力、无从查证。
　 (三)贪污涉农补贴资金的行为呈现出“单笔数额不大、作案持续时间长、社会影响恶劣”的特点。村干部虚报、骗取小麦补贴款，出于隐蔽性的需要，每年虚报的面积通常都不多，因此单笔数额都不大，但是只要有了第一次虚报行为，尝到甜头之后，就会连续多年虚报，积少成多，最终达到立案数额；小麦补贴政策作为国家的强农惠农政策之一，对调动农民种粮积极性，促进农业增产、农民增收具有极其重要的作用，侵吞涉农补贴款无论数额是否达到贪污犯罪标准，由于行为次数多，又具有一定的普遍性，会引起农民群众的强烈不满、社会影响十分恶劣，也是部分农户集中访、群体访的重要原因之一，不利于农村社会稳定，不利于新农村建设。
(四) 涉农补贴领域职务犯罪一般以窝案、串案为主，涉案人数较多。以小麦补贴为例，其从上报到最终的核实发放，要经过村委会统计上报、镇政府初核、县农业局制表备查、上报市级政府等程序，小麦补贴最容易在村统计、核实上报镇政府的环节产生虚报、骗取行为，因为此环节，各个村庄集中上报，镇政府短时间内工作量很大，而人手又不够，不可能一一核实上报面积，部分村干部抓住审核漏洞，书记、主任、会计乃至村委会委员相互勾结，协同作案，对于村里上报的计税面积以外的土地，合伙虚报小麦补贴亩数，骗取小麦补贴款，在个别村庄甚至出现了“前腐后继”骗取小麦补贴款的不正常现象。
　　二、案发原因
　　(一)涉农补贴的核定、公示程序不规范。国家规定：小麦种植面积核定工作要认真遵循准确、及时和公平、公正、公开的原则。乡镇人民政府、村民委员会是小麦面积核定工作的责任主体。乡镇人民政府为第一责任主体，具体组织实施小麦种植面积的核定工作;村民委员会要在乡镇人民政府的领导组织协助监督下，做好本村小麦种植面积核定工作。然而，笔者所参与调查的涉案村，其小麦补贴的核定程序却极其不规范、流于形式，村里汇总上报到镇政府的补贴亩数通常是村委会大体估计的亩数，与实际种植亩数有较大差异，这就为村干部虚报亩数、骗取补贴款提供了可趁之机。
　 (二)政策宣传不到位，种粮农民的知情权、参与权得不到有效保障。基于当前的城乡二元结构，农村的经济发展水平较低、农民能享受到的基本公共服务还是比较少，其获取涉农补贴信息的途径比较狭窄、单一，除了通过电视新闻宣传了解以外，很少有农民能通过互联网、报纸刊物等媒介全面知悉国家的各种惠农政策。个别农民除了知道办理惠民一本通用于领取补贴款，关于补贴款的性质、发放对象、标准、时间、核定监督的程序等等都不清楚。信息的不对称必然导致农民处于弱势地位，无力对村干部虚报、骗取行为进行监督。
　 (三)乡镇政府监督流于形式。一是基于精简机构的需要，乡镇在职干部的数量、年龄结构、工作经验和工作方法与农村管理的新要求有一定差距。每年小麦实地丈量时正值冬春之际，天气寒冷，工作量大，时间紧张，经费不足，一些人怕麻烦而走过场。个别乡镇干部平时不入村进户，对所辖村庄情况了解甚少。二是由于直接和村干部打交道，在征地拆迁、计生、民政、征收车船税、水费、防治白蛾等等行政事务中需要村干部的积极配合，因此对村干部在涉农补贴中出现的一些问题，乡镇干部也只好睁一眼闭一眼。乡镇审核工作的“缩水”使虚报冒领补贴款的行为又一次逃过了制度的监督。
(四)部分村干部政治思想水平低、法制观念淡薄。国家对种粮农民进行直接补贴，是新形势下调动农民粮食生产积极性，保护农民利益，增加种粮农民收入，保证国家粮食生产安全，促进农村繁荣稳定、建设社会主义新农村的一项重大举措。小麦补贴款无论是被挤占挪作他用，还是被个人侵吞占为己有，都是违法甚至犯罪行为。然而在一些村干部眼里，“只要入了村委会的账，个人不私分占有，就不违法”、“反正是国家的钱，占一点也无所谓”的错误思想。在此种观念的支配下，侵吞小麦补贴出现“前腐后继”的情况也就不足为奇。
(五) 村干部权力相对集中，缺乏有效的监督制约，是导致涉农补贴职务犯罪多发的重要原因。因按照《村民委员会组织法》规定，村委会决定问题应当采取少数服从多数原则，对涉及村民利益的事项应当提请村民会议讨论，但实际情况却是“决定权”往往集中在支部书记和村委会主任等少数人手中，大事小情由他们说了算，其他村“两委”成员“睁一只眼闭一只眼”，不愿不敢监督，内部监督薄弱，往往是收支无制约，财务审批一人说了算。内部监督乏力、同级不愿监督、上级不便监督，村务公开不到位，‘公示墙’、‘明白纸’走过场，群众对村里的‘家底’根本不清楚，难以对村委会进行有效的监督。

三、预防对策
　 (一)加大涉农补贴的公示力度，增强村级财务透明度，从源头上预防腐败行为的出现。我国《村民委员会组织法》明确规定:“涉及财务的事项至少要每3个月公布一次，接受村民的监督。”各村委会统计、上报小麦亩数，事关村民的切身利益，属于涉及财务事项，同时，该项工作也是涉农补贴发放的源头，最容易出现虚报、瞒报的情况，应当依法公开，接受村民监督。各村委会应当把统计的小麦亩数在村务公告栏内张榜公布，并且向村民公示举报电话。公示期间，对村民们的各种质疑，村干部要耐心、及时地解释和答复。
(二)乡镇政府要加强涉农补贴的政策宣传。每年在统计补贴上报数据之前，要将当年涉农补贴的政策以发放“知情书”、惠农政策手册或对村民代表集中培训等形式，直接传达给广大村民，真正让惠农政策深入人心，增强广大农民群众对惠农政策的知情度、支持度和参与度，依法维护自身权益。各乡镇政府应把补贴政策宣传和信息直通机制作为专项工作对待，列入年终政绩考评，形成长效监督机制。
　 (三)加强打击力度，提高法律威慑力。探索建立检察机关介入涉农补贴发放过程制度，充分发挥民生检察服务热线、乡镇民生检察联系点和下访巡访制度的作用，变事后监督为全程监督。畅通线索举报途径，对举报情况及时查处，依靠群众的力量提高发现和查处违法违纪行为的能力。加强乡镇、农业部门、纪检监察、检察机关等部门的联系协作，形成打击合力，对达到犯罪标准的案件依法予以严惩，对达不到刑事立案标准的案件线索，及时转交有关部门做出行政或纪律处分。
(四)加强教育，提高广大村干部的政治和法律意识。要多渠道、多形式开展文化素质教育、权力观教育和法治教育，增强村级干部拒腐防变的能力。进一步提高农村干部素质。加大对村支书、村委会主任的任职培训力度，搞好管理涉农资金的会计、出纳等人员的业务培训。同时要选好村干部，注重选拔和推荐那些在改革开放中创业先富起来、愿意为群众服务的经济能人任支部书记或村委会主任，不断提高党支部和村委会成员的素质、威信和号召力。
(五) 加强对涉农资金的监督管理。涉农资金要实行专账管理，严格执行涉农资金的审批支付制度。与此同时，政府相关部门也要以适当的方式，对涉农资金的管理和发放进行全程监督，将职务犯罪预防工作贯彻始终，确保党和政府的支农、惠农政策落到实处。健全农村民主和监督制约制度。各村实行村务公开，做到重大事项由村民大会讨论决定，成立村民理财小组，财务开支须经村民理财小组审核后张榜公示，发挥群众的监督作用。同时乡镇政府要继续发挥村账镇管等制度的作用，积极探索对会计、出纳等人员实行交叉任职等方式，定期审计涉农资金。


（作者单位：济阳县检察院）