论法律至上


四川省司法厅 谢维雁



劳伦斯·M·弗里德曼教授断言：“法治的概念并不是专属于‘西方’的”，法治的观念正“以这样或那样的方式遍及全球”。①党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，并于1999年写入宪法，可以说是对法治全球化的积极回应。笔者认为，法治的关键是法律至上。



一



法治“意味着的不只是单纯的法律存在”，而是 “法律的统治而非人的统治”。②法治社会的基本标志或原则应包括：1、法律须建立在民主基础上。 2、必须确立法律至上。3、法律面前人人平等。4、法律的根本目的是为了保障人权和自由，实现正义。5、政府权力受到制约。五项原则中确立法律至上最为重要。首先，法律至上是法治区别于人治的根本标志。早在2300多年前，我国古代法家即提出了“以法治国”的主张。但是，法家的“法治”不过是以法律为强化手段、彻头彻尾的人治。其根本原因正在于法律未能至上。其次，法律至上是法治的首要条件，并构成其他几项原则的基础。离开法律至上，其他原则将难以成立。不确立法律至上，即使完全建立在民主基础上，也仅是“纸上的法律”，自由与人权 保障，法律面前人人平等，政府权力受制约的原则均无法实现。英国法治的确立以《人身保护法》（1679年）、《权利法案》（1689年）和《王位继承法》（1701年）的制定为标志，这三个宪法性文件以保障人权和自由为宗旨，并第一次确立了法律高于王权的原则：国王必须受这三个宪法性文件的约束。英国的历史揭示了一个具有普遍意义的命题：法治社会的根本性标志，是法律至上原则的确立。总之，法律至上是法治的本质所在，是“法的统治”的另一种表达，是“法的统治”的实现形式。



二



法律至上，深深地根源于社会的需要。

1、 法律至上是发展市场经济的需要。首先，法律至上是市

场经济条件下利益及利益主体多化决定的。市场经济条件下独立化、多元化的市场主体对有限资源的竞争、最大利润的追求，导致了各主体之间的一种紧张关系，需要一种公认的、权威的规则即法律来协调并解决相应问题。其次，法律至上是由市场活动的统一性所决定的。统一市场和统一市场活动要求所有市场主体都按统一准则即统一的法律制度在平等基础上展开竞争。法律制度的统一，一方面要求法律制度要反映市场经济规律，合理配置权利、义务，另一方面也要求法律具有至高无上的权威，才能保证自身体系的统一。

2、法律至上是民主政治的需要。首先，民主是多数人的统治，其基本运作程序：“一是每人有权利发表自己意见，二是大家赞成多数，要接受多数人的意见”。③这要求必须依照预先一致认可的规则进行，必须赋予“多数意见”凌驾于任何个人、组织之上的地位。其次，市场经济下政府一般采取共和制，以间接民主即代议制作为政权组织形式。权力所有者与权力行使者分离极易导致权力失控，这要求一种凌驾于各权力之上、权威性的规则来实现对权力行使的监控。

3、法律至上是维护社会秩序的需要。建立稳定的社会秩序，首先要对统治阶级内部各利益集团的权力及权利进行合理配置，达到平衡。其次，要对人民的权利包括公民和各种组织的权利与政府的权力进行合理配置，使人民权利高于一切，政府权力受制于人民的权利，并达到平衡。政府权力与人民权利的“调节器”即法律，只有确立法律至上，平衡才能实现，社会的稳定才能长久。

4、法律至上，也是新中国民主法制建设历史经验和教训的总结。十一届三中全会以来，民主与法制建设进入了新的历史时期，法律至上原则逐步确立。20余年来取得的巨大成就，部分的应归功于民主与法制建设，特别是法律权威的不断加强。十一届三中全会公报指出：“为了保障民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化。使这种制度和法律具有稳定性，连续性和极大的权威性，………不允许任何人有超越法律之上的特权”，④表达了法律至上的内涵。党的十五大报告，进一步具体诠释了法律至上的具体含义：“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这一认识是在经历了长期的阵痛后获得的。虽然早在1956年的八大就已确定把发展社会主义民主，健全社会主义法制作为党的根本方针，但未能在实践中坚持下去。由于未能将党内民主和国家政治生活中的民主法律化、制度化，或者即使制定了法律，也未确立法律至上，最终未能阻止权力集中及个人专断，导致“文化大革命”十年悲剧。如何防止类似悲剧重演？一要实现真正的民主，一要实现法治，确立法律至上。



三



有人说，我国既然是党领导一切，怎么能提法律至上呢？也有人认为，法律至上为西方所固有，是“孤立地看待法律权威”。⑤我们认为，这些看法有失偏颇。

首先，法律至上，意味着法律是其他社会规范系统的价值标准，是评判人们行为的最高准则，说的是法律比其他行为规范高，没有把法律与党的领导比高低的意思，更不是否定、排斥党的领导。

其次，法律至上，在价值上是对凌驾于法律之上的特权或个人意志的否定，它有着内在的合理性和科学性。真正的法治社会中，法律是人民意志的集中体现，主张法律至上即是主张人民意志至上。法律是客观规律的反映，承认法律至高无上的权威，便是承认和尊重客观规律。规范性、普遍性、强制性是法律的本质特征，这些特征要求法律得到社会公众的普遍服从即法律至上。法律至上的科学性和合理性早已超越了资产阶级的狭隘眼界，成为全人类共享的文化成果。

再次，党必须在宪法和法律的范围内活动，是党的领导与法律至上的有机统一，这是我们党的一贯主张。1956年9月，邓小平在党的八大上所作的修改党章的报告中即强调：“党章草案要求，每一个党员严格地遵守党章和国家的法律，遵守共产主义道德，一切党员，不管他们的功劳和职位如何，都没有例外。”⑥党的十五大报告再次强调：“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。”党在宪法和法律的范围内活动，充分体现了党的领导与法律至上的统一。这一命题，包含以下几层意思：（1）法律至上与党的领导建立在同一基础上：都反映和体现了人民的意志。宪法和法律的实施过程，就是党实现领导和执掌国家政权的过程，就是各级国家机关依法管理国家的过程，就是人民意志 和利益的实现过程。（2）中国建设社会主义法治国家，确立法律至上，离不开党的领导。建设社会主义法治国家，不仅需要大规模的法治实践，更需要构建一种新型的、作为法治实践支撑和背景的法治文化。这是一项非常浩大的工程，离开党的领导，在中国绝无可能。（3）法律至上是加强和改善党的领导的关键。第一、法律至上，有利于党的路线、方针、政策的落实。党的主张上升为法律，在国家强制力保证下必将得到更加彻底、完全的贯彻落实。第二，法律至上，有利于改进党的领导方式，提高党的领导效率。确立法律至上，使党的领导通过将党的主张上升为法律并为全社会普遍遵从得以实现。党超然于具体司法案件和具体行政事务，克服了党法不分、党政不分的弊端，有利于党以更多的时间和精力，去研究更多的问题，更好地实现其领导。

最后，既然法律至上意味着法律是评判人们行为的最高准则，解决社会冲突的首要选择，这就意味着还有其他较高和较低层次的准则，有解决社会冲突的次要选择，因此，不存在孤立看待法律权威的问题。法律至上不排斥其他准则、其他行为规范。
邮电部


邮电一级干线基本建设、技术改造项目部、省投资分摊原则及贷款还款暂行办法
1992年2月9日，邮电部

为加强固定资产投资计划的管理，切实贯彻“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的十六字方针、动员各方面力量，加快一级干线建设，并为有效地控制投资规模，节约建设资金，提高投资效益，特制定本办法。
一、邮电一级干线建设投资实行部、省分摊原则。
（一）基本建设项目
1．长途电信枢纽工程项目：部承担总投资的百分之七十，省邮电管理局承担总投资的百分之三十。
2．光缆、电缆工程建设项目：部承担光缆、电缆的全部费用，地区局以上（含地区局）局站主要设备费、沿途局站光中继器费、省会局电源增容费、必须进口的工具、仪表费、引进设备的税款以及工程可行性研究费、设计费；省邮电管理局承担电源（除省会局）、管道、土建、空调、配套设备、国内采购的仪表、工机具费、县级城市光、电端机费、施工费、建设单位管理费及部投资以外的其他费用。
3．微波、卫星工程建设项目：部承担主要设备费，必须进口的工具、仪表费，引进设备的税款以及工程可行性研究费，设计费；省邮电管理局承担土建、水、电、路、管道、空调、进城中继的设备费、光缆费、施工费，建设单位管理费及部投资以外的其他费用。
4．长途交换及非话通信工程项目：部承担总投资的百分之七十；省邮电管理局承担总投资的百分之三十（机房改造费用全部由省邮电管理局承担）。
5．邮政一级干线项目：部承担总投资的百分之八十；省邮电管理局承担总投资的百分之二十。
（二）技术改造工程项目
1．长途交换和非话改扩建工程项目：部承担总投资的百分之七十；省邮电管理局承担总投资的百分之三十（机房改造费用全部由省邮电管理局承担）。
2．电信一级干线传输工程改扩建项目：部承担总投资的百分之七十费用；省承担总投资的百分之三十费用（机房改造及空调费用由省邮电管理局承担）。
3．邮政一级干线改扩建项目：部承担总投资的百分之八十；省邮电管理局承担总投资的百分之二十。
（三）投资来源：
1．由部和省局承担的一级干线工程投资，其资金来源包括：国家预算内资金、自筹资金和银行贷款等。
2．凡部审批可行性研究报告（原称计划任务书）中明确的一级干线工程所需银行贷款和自筹指标统一纳入部计划笼子。若需用银行贷款，由部承担的投资，部贷部还；由省邮电管理局承担的投资，省贷省还。
3．对实行部、省投资分摊建设的一级干线电信新建传输项目，在项目建成投产后，实行该项目新增固定资产折旧两年全部留省局使用的优惠政策。
二、邮电一级干线固定资产投资使用银行贷款借款还款办法
1．部安排的一级干线银行贷款，经邮总、电总、计划司、经营财务司共同协商后下达贷款计划。部承担的贷款，由部借部还；省局承担的贷款，由部下达计划指标由省局自借自还。
2．一级干线建设实行部省投资分摊后，省局应上交部的折旧和利润均要足额上交，不能作为省局还款的资金。
3．电信一级干线新建传输项目投产后，按照优惠政策，两年留省局使用的折旧部分，省局先足额上交，由部核定后再返回省局使用。
4．由部承担的一级干线银行贷款部分（包括车船贷款）本息从部集中的留利和部集中的折旧基金（含线改资金）中归还。还款资金分别由邮总、电总、计划司从各自切块资金（含折旧）中安排，解决所管项目的贷款，经营财务司负责统一办理还款手续。