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贺州市人民政府关于印发贺州市城市建设档案管理暂行办法的通知

时间:2024-07-01 07:17:25 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8325
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贺州市人民政府关于印发贺州市城市建设档案管理暂行办法的通知

广西壮族自治区贺州市人民政府


贺政发〔2005〕50号




贺州市人民政府关于印发贺州市城市建设档案管理暂行办法的通知

各县(区)人民政府,市政府各部门、各直属机构:




《贺州市城市建设档案管理暂行办法》已经市人民政府一届三十六次常务会议讨论通过。现印发给你们,请认真遵照执行。




二〇〇五年十一月三十日




贺州市城市建设档案管理暂行办法








第一条 为了加强城市建设档案(以下简称城建档案)管理,充分发挥城建档案在城市规划、建设、管理中的作用,根据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国城市规划法》、《建设工程质量管理条例》、《科学技术档案工作条例》,结合本市的实际情况,制定本办法。




第二条 本办法适用于贺州市市区范围内(包括贺州市各类开发区)的城建档案的管理。




本办法所称城建档案,是指在城市规划、建设及其管理活动中直接形成的对国家和社会具有保存价值的文字、图纸、图表、声像等各种载体的文件材料。




第三条 贺州市建设与规划委员会负责全市城建档案管理工作,业务上受贺州市档案局的监督、指导。




贺州市建设与规划委员会委托贺州市城建档案馆负责城建档案工作的日常管理工作。




第四条 城建档案馆的建设资金按照国家或者地方的有关规定,采取多种渠道解决。城建档案的管理应当逐步采用新技术,实现管理现代化。




第五条 城建档案馆重点管理下列档案资料:




(一)各类城市建设工程档案:




1、工业、民用建筑工程;




2、市政基础设施工程;




3、公用基础设施工程;




4、交通基础设施工程;




5、园林建设、风景名胜建设工程;




6、市容环境卫生设施建设工程;




7、城市防洪、抗震、人防工程;




8、军事工程档案资料中,除军事禁区和军事管理区以外的穿越市区的地下管线走向和有关隐蔽工程的位置图。




(二)建设系统各专业管理部门(包括城市规划、勘察、设计、施工、监理、园林、风景名胜、环卫、市政、公用、房地产管理、人防等部门)形成的城市建设方面的业务管理和业务技术档案。




(三)有关城市规划、建设及其管理的方针、政策、法规、计划方面的文件、科学研究成果和城市历史、自然、经济等方面的基础资料。




第六条 建设单位在领取建设工程规划许可证前,应当与城建档案馆签订《报送建设工程竣工档案责任书》(见附件),落实档案工作机构和专职人员,保证档案的收集与工程的建设同步进行。




建设单位应当在工程竣工验收后三个月内,向城建档案馆报送一套符合规定的建设工程档案。




停建、缓建工程的档案,暂由建设单位保管。




撤销单位的建设工程档案,应当向上级主管机关或者城建档案馆移交。




第七条 对改建、扩建和重要部位维修的工程,建设单位应当组织设计、施工单位据实修改、补充和完善原建设工程档案。凡结构和平面布置等改变的,应当重新编制建设工程档案,并在工程竣工后三个月内向城建档案馆报送。




第八条 列入城建档案馆档案接收范围的工程,建设单位在组织竣工验收前,应当提请城建档案馆对工程档案进行预验收。属于市重点工程的,并应有市档案行政管理部门参与预验收。预验收合格后,由城建档案馆出具工程档案认可文件。




第九条 建设单位在取得工程档案认可文件后,方可组织工程竣工验收。建设与规划行政主管部门在办理竣工验收备案时,应当查验工程档案认可文件,凡没有工程档案认可文件的,建设行政主管部门不予签发准予备案的文件。




第十条 建设系统各专业管理部门形成的城市建设业务管理和业务技术档案,凡具有永久保存价值的,在本单位保管使用一至五年后,按本规定向城建档案馆移交。有长期保存价值的档案,由城建档案馆根据城市建设的需要选择接收。




城市地下管线普查和补测补绘形成的地下管线档案应当在普查、测绘结束后三个月内接收进馆。地下管线专业管理单位每年应当向城建档案馆报送更改、报废、漏测部分的管线现状图和资料。




房地产权属档案的管理,在建设部有关规定出台前,可结合本规定按现成办法执行。




第十一条 城建档案馆对接收的档案应当及时登记、整理,编制检索工具。做好档案的保管、保护工作,对破损或者变质的档案应当及时抢救。特别重要的城建档案应当采取有效措施,确保其安全无损。城建档案馆负责积极开发档案信息资源,并按照国家的有关规定,向社会提供服务。




第十二条 贺州市建设与规划委员会对在城建档案工作中做出显著成绩的单位和个人,应当给予表彰和奖励。




第十三条 违反本规定有下列行为之一的,由建设与规划行政主管部门或有关主管部门按人事管理权限,对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任:




(一)无故延期或者不按照规定归档、报送的;




(二)涂改、伪造档案的;




(三)档案工作人员玩忽职守,造成档案损失的。




第十四条 建设工程竣工验收后,建设单位未按照本规定移交建设工程档案的,依照《建设工程质量管理条例》的规定处罚。




第十五条 县级人民政府建设行政主管部门可以参照本暂行办法制定实施细则,在本行政区域内组织实施。




第十六条 本办法自颁布之日起实施。













说明:




一、为了确保建设工程竣工档案准确、及时整理报送给市建设与规划行政主管部门,工程建设单位必须在建设工程会审时,针对本工程审定的施工(设计)图纸在建设施工中的要求及在施工中发生的工程变更内容等,所产生的竣工档案数量、范围,建设(施工)单位应安排专人,在城建档案馆指导下,与工程建设同步进行竣工档案收集、整理。本工程在竣工验收前,必须按《工程竣工档案资料收集范围及组卷顺序》将竣工档案整理成册,并通知市城建档案馆先行验收,待城建档案馆确认城建档案验收合格出具工程档案认可文件后,方能安排本工程竣工验收。




二、本工程竣工档案收集的范围(收集的项目与内容)见附表。




三、本责任书一式肆份,建规委总工程师室、城建档案馆、建设单位、施工单位各持一份。




贺州市城市建设档案馆(公章) 工程建设单位(签章)




年 月 日    年 月 日


论公诉方式改革的非正当化倾向

顾苗

摘 要:公诉方式改革是我国刑事诉讼法修改的重要成果之一。但本文作者对这种公诉方式改革提出了质疑,认为上述改革并没有达到立法者预想的消除法官审前预断、加强法庭对抗和实现法官中立的目的,而且导致实践中检、法的冲突不断、庭审“伏击审判”,又增加了成本投入,浪费诉讼资源。在此基础上,作者提出了自己的思路,即针对不同案件,建立起诉状一本主义和卷宗移送主义相结合的公诉方式,并废除庭后移送的规定。
关键词:公诉方式;复印件主义;主要证据;庭后移送
Discussion on improper tendency in the reform of indictment pattern of procuratorate

Abstract: Reform of procuratorate’s indictment pattern is one of the important achievements of revising criminal procedural law. But the author challenges the reform, believes that the reform don’t get the goals of the lawmakers have thought, such as, eliminates prejudge of judge, strengthens the confrontation in court, achieves neutrality of judge, but causes conflict between procuratorate and court, ambush trial in court, expanding the costs. On this basis, the author gives his opinion: establish an indictment pattern of exclusiveness of the bill of prosecution combining transfer of files in the light of different cases, and abolishing the prescription of transfer after court hearing.
Key words: indictment pattern;doctrine of duplicated documentation;main evidence; transfer after court hearing

一、公诉方式改革简介
公诉方式改革是指人民检察院公诉案件的步骤、程序和方法等方面在原有法律规定和司法经验的基础上进行的改造和变革。
1996年我国通过了刑事诉讼法修正案,它的面世,是我国司法改革的重要成果之一,同时也标志着公诉方式由强职权主义向职权主义与当事人主义相结合的道路上转变,初步形成了兼采当事人主义和职权主义并存的诉讼结构。其中最重要的一个表现就是彻底废除了弊端重重的全案卷宗移送制度,而是兼顾中国国情,采用了一种介于职权主义和当事人主义之间的卷宗移送制度,我们称之为“复印件主义”,也即我国刑事诉讼法第150条的规定:“人民法院对提起公诉的案件进行审查后,对于起诉书中有明确的指控犯罪事实,并且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的,应当决定开庭审判。”对照原刑事诉讼法第108条的规定,我们能看到改革的要点主要有以下三个方面:1、对于移送公诉的案件的证明要求不再是“犯罪事实清楚,证据充分”,而是只要求有明确的指控犯罪事实,并附有相关证据目录即可;2、对于移送公诉的案件材料,不再要求全部是案卷材料,而只需移送有关证据目录、证人名单及主要证据材料的复印件或者照片;3、人民法院对于移送案卷材料审查后的处理,规定符合开庭条件的,应当决定开庭审理,而废除了可以退回人民检察院补充侦查和可以要求人民检察院撤回起诉的规定。[1]
二、现行公诉方式评述
(一)现行公诉方式实现的诉讼功能
对于这种颇具中国特色的公诉方式,立法者及学术界对此均给予了较高评价,一般认为它至少可实现以下几个功能:
1、适应了我国当前的庭审改革,有利于纠正法官“先定后审”、“先判后审”和庭审走过场的错误倾向。
由于缩小了移送案卷材料的范围,只移送主要证据复印件或照片等,使法官虽然可以了解犯罪行为已有证据证明并决定开庭,但是,仅据这些材料又不能足以形成主观预断,只有通过法庭举证、双方质证、辩论等活动,才能对证据是否确实、充分做出正确判断,从而促使法官产生更加认真地、有针对性地进行调查、核实证据的强烈愿望和责任心,防止庭前产生预断的可能性,进而真正实现法官的居中公断;
2、贯彻了言词原则和实现了法庭辩论,增加抗辩双方的对抗性,切实做到保障当事人的合法权利,保证办案质量。
辩证法指出,任何事物都是一分为二的,只有经过对立双方对抗、争辩,才能揭露出事物的本质。审判也是这样,只有经过控辩双方为证明自己的主张提出足够的证据并与对方相抗争、辩驳,才能使站在第三者地位的法官明辨是非、查明事实真相。因此,法律规定起诉机关不移送全部案卷材料,既可以使法官站在公正的立场上细心听取控辩双方提供的证据,也可以增强辩方敢于大胆辩护、大胆反驳的自信心和责任感,还可以促使公诉人积极举证、履行控诉职责,从而使法庭审判增强对抗性。
3、保证了法官审判案件的公正性,保障了判决的正确性。
法官这一身份,决定他在控辩双方之间应该保持同等距离,不偏不倚,用一句形象的语言说,法官与控辩双方的距离应是等腰三角形而不是钝角、锐角或直角三角形,更不是与公诉方重合与辩护方成垂直的“丁”字型。只有这样,才能做到“兼听则明”,以保证判决或裁定的客观公正性。[2]改革后的公诉方式可以做到这一点:法官庭前没有查阅案卷材料和调查、询问,对案件尚未产生预断,因此他就完全可能成为案件的公正裁判者。
不可否认,在一些案件中,上述修改确实起到了立法者当初所希望看到的结果。但我们也看到大量的事实证明,上述理想功能很多时候不过是我们的一厢情愿罢了,司法实践中所遇到的问题不得不令我们重新审视我们的公诉方式改革。
(二)现行公诉方式存在的主要问题:
1、刑事诉讼法及相应的司法解释未对人民检察院提起公诉时的“主要证据”范
围做出严格、协调一致的限定,冲突不断。
最高人民法院《关于执行若干问题的解释》[以下简称高法(解释)]第116条规定,主要证据包括:(1)起诉书中涉及的刑事诉讼法第42条规定的证据种类中的主要证据;(2)同种类多个证据中被确定为主要证据的;如果某一类证据中只有一个证据,该证据即为主要证据;(3)作为法定量刑情节的自首、立功、累犯、中止、未遂、防卫过当等证据。而最高人民检察院的《人民检察院刑事诉讼规则》[以下简称高检(规则)]第283条规定,主要证据包括:(1)起诉书中涉及的各种证据种类中的主要证据;(2)多个同种类证据中被确定为“主要证据”的;(3)作为法定量刑情节的自首、立功、累犯、中止、未遂、防卫过当的证据。并且进一步规定对于主要证据为书证、证人证言笔录、被害人陈述笔录、被告人供述与辩解或者勘验、检查笔录的,可以只复印其中与证明被告人构成犯罪有关的部分,鉴定书可以只复印鉴定结论部分。显然最高人民法院的司法解释对主要证据范围问题的规定比最高人民检察院所做的规定宽泛的多。而作为折衷产物的由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会联合发布的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》[以下简称《六部委规定》]第36条则规定主要证据包括:(1)起诉书中涉及的各种证据种类中的主要证据;(2)多个同种类证据中被确定为“主要证据”的;(3)作为法定量刑情节的自首、立功、累犯、中止、未遂、防卫过当的证据。同时又规定,人民检察院针对具体案件移送起诉时,主要证据由人民检察院根据以上规定确定。完全将诉讼实务中具体案件的“主要证据”范围的确定权交给了人民检察院,使得在具体案件中,司法规定的主要证据范围如同虚设,人民检察院完全根据自己意思移送主要证据的复印件或者照片,检、法冲突不断,严重的影响了诉讼的顺利进行。[3]
2、 人民检察院在移送起诉时权力过大,辩方不得不经常面对“伏击审判”,辩
护权受到严重削弱。
由于《六部委规定》赋予了人民检察院在移送起诉时根据案件情况决定“主要
证据”范围的权力,因此代表国家行使公诉权的人民检察院在移送起诉时,往往把一些关键证据并不完全移送到人民法院,而是在法庭审理过程中突然出示出这些有杀伤力的证据,使庭审变成“伏击审判”,使本已处于弱势地位的辩护律师和被告人措手不及,从而达到出奇制胜的目的。特别是在一些诸如毒品鉴定、税务鉴定和法医鉴定等包括技术性鉴定材料的案件中。在这种情况下,辩护律师的阅卷权被剥夺殆尽,先悉权无法得到保证,抗辩能力严重削弱,正如一位学者所指出的:“控方可以随心所欲地选择,往往只提供被告人口供、部分证人的证言,而且掐头去尾,让辩护律师无法全面地了解案情。”[4]
3、法官的审前预断仍然无法避免,庭审方式改革受到严重挑战。
由于人民检察院享有根据案件具体情况决定主要证据的权力,因此其在移送起诉时可以名正言顺的进行法律规避,只向人民法院移送有利于己方的控诉证据。这样合议庭在庭审前只接触有罪证据,仍不可避免地产生被告人就是罪犯的预断,致使合议庭在庭审过程中就有意无意地将实体真实的杠杆向控方倾斜,只采信被告人有罪与罪重的证据,而难以听取辩护意见。所以在这种所谓的“复印件主义”公诉模式下,依然没有彻底摆脱控诉一方的影响力,虽然不至于如同先前那样“先判后审”,但法官内心的审前预断和偏见依然是在所难免,致使修正后的刑事诉讼法所确定的抗辩式庭审如同“新瓶装老酒”,没有达到其预想的目的,甚至雪上加霜。对此,我国有学者曾一针见血的指出:“较之原有方式,目前这种阅览主要证据的做法似乎更容易造成法官预断的扭曲。”[5]
4、 浪费诉讼资源,增加了成本投入,与诉讼效益原则相违背。
通过上述分析,我们可以看出,“复印件主义”的确立,没有发挥防止法官预断的预期效果,而且又产生一个我们不得不面对的弊端:浪费诉讼资源,违背诉讼经济原则。根据司法实践,主要证据复印件在法院审查完毕后,往往被作为废纸予以销毁。有学者根据一定的标准,计算得出1998年全国检察机关用于复印主要证据材料的成本为1388万元以上,也即1998年全国每个检察院用于复印主要证据材料的费用至少在数千元或者上万元以上。[6]在当前很多检察院都面临办案经费紧张的情况下,每年将一笔如此巨大的开支投入到这种制度上,显非明智之举。特别是对一些贫困地区的检察院,由于缺乏经费购置复印设备,往往只能采取以下几种做法应付:(1)重蹈原卷宗移送主义的覆辙,将整个案卷材料一并移送法院;(2)象征性的复印几份主要证据,然后连同有关证据一并移送法院;(3)在提起公诉时挑灯夜战,将案件中主要证据重新抄写一遍,人为的增加工作量。即使在发达地区,检察机关对此做法也颇多非议。
因此,刑事诉讼法对公诉方式的改革不但没有达到防止法官预断的目的,而且在司法实践中又滋生新的弊端,与改革的初衷相去甚远。对此,笔者以为,应当在理论与实践相结合的基础上进行探讨并使其得以解决,并应坚持一定的原则。
三、公诉方式改革的原则和构想
马克思主义认为,任何事物都是唯物的、辨证的。所谓唯物的就是要尊重实际存在的客观事实,一切从实际出发;所谓辨证的是指任何事物都有普遍性和特殊性,特殊性寓于普遍性之中,解决具有特殊性的问题必须特殊对待。在刑事诉讼中亦应如此。为此,笔者认为,在公诉方式的变革问题上,既要考虑到我国公诉方式的强职权主义的传统,又要照顾当前这样一个客观事实:刑事案件的发案率长期居高不下,重大、复杂、恶性案件大幅度上升;审判人员的业务素质和审判水平虽然较以前有所提高,对目前的庭审改革也积累了一定的经验,但仍离改革目标相去甚远。有鉴于此,笔者在此不揣冒昧,提出公诉方式改革的下列原则和构想:
(一) 起诉书一本主义和卷宗移送主义相结合的原则
众所周知,刑事案件的情况十分复杂,有的是一人犯一罪,有的是一人犯数罪;有的是数人犯一罪,有的是数人犯数罪;有的是犯罪情节一般、后果不严重,有的是犯罪情节严重,后果严重;有的是案件事实清楚、证据确实充分,有的则是案件事实不清,证据存在瑕疵,等等情况。所有这些,笔者以为,人民检察院在公诉方式上,应当区别不同情况,分别对待。
统计资料表明,绝大多数公诉案件是情节一般,后果不太严重的案件,如盗窃罪、诈骗罪、伤害罪、等等。这些案件占到全部刑事案件的60%以上。对于这些公诉案件,笔者以为,采取起诉状一本主义的公诉方式就能满足庭审的需要。这是因为,我国的审判人员较之以前,业务素质和审判水平已有较大提高,而且对庭审改革也已经积累了一定的经验。审判人员根据公诉机关移送的内容充分的起诉状和控辩双方的辩论,凭借自己的审判水平和对庭审的驾驭能力,经过一次或二次开庭审理,就能查明事实并依法做出判决。而没有必要像《刑事诉讼法》第150条规定的那样,在提起公诉时“移送主要证据的复印件或照片”。
除了上述案件以外的重大、复杂或者疑难案件,因其情况特殊,要求法院在移送的主要证据的复印件或照片的基础上,在法定的一审审判期限内,通过一次或二次开庭审理,查证全部案情,做出判决是有点勉为其难。而且更为重要的是,我国各级人民法院的审判委员会根据刑事诉讼法第149条的规定,对于重大、复杂、疑难案件实际上拥有判决权,但审判委员会的成员通常并不直接参与法庭审理,因此这类案件仅移送主要证据的复印件或照片,只能让审判委员会的判决“跟着感觉走”,对被告人的公正何在?所以笔者主张,对这类案件应当移送全部案卷材料,既可以避免公诉机关在提起公诉时,只移送对自己有利的证据,又可以尽快查清案件事实,提高法庭的审判效率,而更重要的一点,它可以做到使被告人获得比当前公诉方式下更为公正的审判。
(二) 关于取消庭后案卷移送的规定的构想
庭后移送,是指法庭开庭审理案件以后,对法庭出示的证据及其他案卷材料是否移送及移送的时间、方式等问题。从世界各国的有关立法来看,关于庭后卷证材料的移送问题,通常未作任何规定,我国的刑事诉讼法对此也未作明确规定。但高法(解释)和高检(规则)对此问题都作了具体规定。高法(解释)第175条规定:“对于当庭出示、宣读的证据,审判长宣布休庭后,合议庭应当与提供证据的公诉人、辩护人等办理交接手续。”第176条又规定:“被告人最后陈述,审判长宣布休庭后,人民检察院应当在休庭后三日内,将当庭出示的证据以外的其他全部案卷和证据材料移送人民法院。”而高检(规则)第308条规定:“在法庭中出示、宣读、播放的证据材料应当在法庭审理完毕休庭后将证据的复印件和复制件交给合议庭。”第309条又规定:“人民检察院在休庭三日内,应当将诉讼文书移送人民法院。”由上述规定可以看出,对移送的案卷材料除了是原件还是复印件、复制件的不同之外,对庭后移送的规定,高法(解释)和高检(规则)并无本质区别。
笔者认为,应当取消庭后案卷移送的规定。其理由主要是:
1、 该条规定于法无据。
刑事诉讼法虽然在第150条规定了庭前移送材料的范围,但对于庭后移送问题,未作任何规定。在总则部分未作规定,在分则审判程序中也未作任何要求,而且上述规定与刑事诉讼法规定的“移送主要证据复印件或者照片”的规定也有冲突。
2、该条规定必然造成庭审改革功败垂成,无法实现庭审改革的目标。
按照立法者和部分学者的观点,现行公诉方式具有下列优点:能避免法官的审前预断,防止先定后审;能贯彻言词原则,强化法庭辩论,加强控辩双方对抗性;能实现法官的中立性,保证判决的正确性。但规定庭后移送以后,庭审可以照样走过场,只不过由原来的“先定后审”改为庭后的“书面审”,法官仍然可以忽视法庭审判,而依赖于庭后公诉机关移送的案卷材料,并据此做出判决。特别是在移送的材料中,假如法官采纳了未当庭宣读、出示,没有经过法庭调查核实的证据材料作为定案根据,这不仅未达到完善程序公正性的目标,而且限制和剥夺了辩护方辩护权这一基本的权利。
试析我国的空白票据规则问题

石化东


内容提要: 我国空白票据规则的设计存在一些问题,既不能反映现实经济生活的需要,又与国际惯例相脱离。如何认识我国既有的有关规则,如何应对我国商业实践中业已提出而票据立法疏于回答的问题,及如何改进我国空白票据的不妥规则,这是本文讨论的主旨。
关键词: 空白票据 规则 特点 问题 


空白票据, 英美法称之为未完成票据(incom-pleteinstrument),日本法称之为“白地手形”,是指出票人在签发票据时特意不完全记载票据法规定的绝对应记载事项,而签名于欠缺要件的票据书面上,并以授权留有持票人以后填补记载之意思的票据。⑴
我国《票据法》涉及空白票据的条文仅有两条:第86条和第87条,集中于支票一章。⑵这与中国人民银行颁行的《支付结算办法》及具有准立法性质的最高人民法院的司法解释《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》中对空白票据的规定构成我国有关空白票据的全部规则。
根据《票据法》的前述两条规定,我国的空白票据规则有如下特点:
其一,仅支票制度上存在空白票据,不允许存在空白汇票和空白本票;
其二,在诸种票据行为中,空白票据仅存在于基础票据行为即出票行为阶段,在附属票据行为阶段,不允许存在空白票据,即是说,在我国票据法上,不存在空白背书、空白保证、空白承兑等行为;
其三,可空白的事项仅限于两项:支票金额和支票收款人名称。我国《票据法》第85条规定了六项事项并且明确指出支票上未记载这六项事项之中任何一项者,该支票无效。这六项事项并未包括收款人名称。
有学者据此就认为,支票的收款人名称不是必要记载事项而只是任意记载事项。笔者不能同意这一观点。依笔者之见,虽然我国票据法做出如上规定,收款人名称也并不必然是任意记载事项。任意记载事项,是指那种记载或不记载全由当事人自主决定,不记载不影响票据的效力,记载之则产生票据效力的事项。可以肯定的是,不论收款人名称记载还是不记载于票面上,没有收款人的实际存在,付款人无从付款,该票据的存在根本就失去意义。严格依据票据的文义性,只有名字被记载于票面之上的人才可能成为票据权利的主体。当票面上不记载收款人名称而其它应记载事项齐备时,没有人能够获得收款人的地位从而没有人能够行使票据权利,票据债务人也就没有合格的付款对象。则这样的票据很难被商事交易人所接受。面对这样的票据,或者认定其无效,或者由法律设定一个技术性的推定规则,以之来判定究竟由谁来充当收款人。显然后一种做法更符合鼓励交易的民商法原理。
由以上的我国票据规则的全部规定和特点可以看出,我国的空白票据规则是极为有限的,在适用范围上太嫌狭窄,在效力认定上过于严苛。具体而言,我国当前的空白票据规则存在以下问题:
其一,空白票据仅仅局限于出票阶段,而不允许适用于其他阶段。现实中票据出票一般为完整出票,只是在以后的背书转让过程中多次出现空白背书。从实践情况来看,不仅出票阶段有对空白票据的需要,在票据背书、票据保证、票据承兑阶段都存在对空白票据的需要。我国《票据法》对这些需要视若无睹,使得这些现实中客观存在的对空白票据的使用不能受到法律的适当保护,使得那些依照商业交易惯例行事的诚信善意的商人的合理权益不能得到应有的保障。且这种态度也不符合世界潮流。
其二,空白票据仅仅适用于支票,而不适用于汇票和本票。这不符合现实生活的实际状况和客观要求。在我国商事交易中,应用最多的往往不是支票,而是汇票。空白汇票应用极其广泛,尤其是大宗货物的买卖。这虽然为我国法律所不允许,但其仍然为广大商人群体所普遍接受,流转通畅,且作为承兑人的银行也不会因为其空白背书而拒绝付款,只要将空白填补完全银行即会接受。⑶而且随着我国市场经济的发展,法治的建立和健全,诚实信用的良好商业道德的得到加强,为提高交易效率,商人们必然会越来越多地采用空白票据的方式来进行结算。承认空白汇票和空白本票既是客观需要也是历史发展的趋势。
其三,我国票据法上可空白的事项仅限于支票金额和支票收款人名称,这远远不能满足现实的需要。实践中的情形是,预留出票日和到期日在商事交易中是被广泛采用的作法,因为将出票日或到期日空白,授权持票人斟酌于适当时机予以填补,使得票据的可流通时间大大延长,便利持票人在必要的时候贴现票据,所以这一作法受到商人们的普遍青睐。而我国票据法却对此置之不理,实非客观务实的态度。
其四,单就我国《票据法》这有限的两个可空白的记载事项而言,其规定也甚是粗糙。我国《票据法》第86条规定:支票上的金额可以由出票人授权补记,未补记前的支票不得使用。据此有学者论到:如果没有补记空白的金额,则该支票因为缺少《票据法》第85条规定的应当记载事项,因而属于无效的支票。⑷笔者认为这一论断值得商榷。确定的金额本来是支票的绝对必要记载事项,此为《票据法》第85条所明定。但接下来的第86条又明确作出了例外的规定,将第85条的有关硬性规定“软化”了,允许在出票时不记载金额。出票时不记载金额的支票仍然有效,不作此理解则第86条也就失去了存在的意义。我国台湾著名学者刘甲一也认为,空白票据不因欠缺绝对“应记载事项”之一而无效。
我国《票据法》第87条规定:“支票上未记载收款人名称的,经出票人授权可以补记。支票上未记载付款地的,付款人的营业场所为付款地。支票上未记载出票地的,出票人的营业场所、住所地或者经常居住地为出票地。”对于支票而言,收款人名称事项,在我国大陆票据法上为绝对必要记载事项,而在我国台湾地区票据法上则应当认定为相对必要记载事项,此种差别之造就,全在于《台湾票据法》第125条第2款之推定规则之认可与否(未载受款人者,以执票人为收款人)。由此产生问题:两种做法,孰优孰劣?我国大陆有无必要采取台湾法上的做法?笔者认为,我国台湾法的规定确实值得借鉴,大陆立法应该允许收款人事项空白同时确立起有关的推定规则,理由有三:
其一,是商事交易便捷原则的内在要求:在一定情况下,交易当事人可能不想或不便或暂时不能记载收款人的名称,而同时有使用票据的需要,在此情况下,收款人名称空白就因应了现实的呼唤,而推定规则则使这一空白得到了确定性的保障;
其二,禁止收款人名称空白,并不存在有力的反对理由,或者说,允许收款人名称事项空白,并不会产生严重的不利后果,由此所产生的风险属于交易当事人能力控制范围之内;
其三,符合国际票据立法趋势。
如何解决这样的问题:收款人名称空白之支票,即抬头空白支票,未经填补而使用,这在商事交易实践当中颇为常见的行为,效力如何,在票据法上找不到清楚答案。而且《票据法》第87条的规定更为令人迷惑:它未如第86条那样规定“未补记前的支票不得使用”,其立法用意何在?是否默认了“未补记前的支票可得使用”?中国人民银行颁布的《支付结算办法》第119条规定:收款人名称可以由出票人授权补记,未补记前不得背书转让和提示付款。此一态度获得最高人民法院的支持,《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第45条规定:空白授权票据的持票人行使票据权利时未对票据必须记载事项补充完全,因付款人或者代理付款人拒绝接收该票据而提起诉讼的,人民法院不予支持。这两个规范性文件皆不允许抬头空白支票的背书转让和提示付款。笔者认为《支付结算办法》第119条将金额空白和收款人空白作同样对待,与《票据法》将二者区别规定的态度是相悖的,或者说是与《票据法》相抵触的,非属妥当。⑸不仅如此,收款人名称补记前禁止其转让,此一规定的合理性也让人怀疑。
《日内瓦统一支票法》第17条中明确规定:由支票而生之一切权利,因背书而转让,如为空白背书,执票人得再为空白背书或转让他人。正如有学者所言:未补充完全的支票,其效力不仅表现为票据权利移转的效力和担保的效力,同时也应包括补充权移转的效力,对于空白支票的善意取得者来说,应给予必要的保护,持票人可以依据票据外合意完成补充记载,行使该支票的权利。⑹
故笔者认为,《支付结算办法》第119条和《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第45条的有关规定皆有欠妥当,宜按《日内瓦统一支票法》第17条改进之。

注释:
⑴张高忠:《空白票据若干法律问题探析》载于《嘉兴学院学报》2003年第1期,91页。
⑵我国《票据法》第86条规定:支票上的金额可以由出票人授权补记,未补记前的支票不得使用。第87条规定:支票上未记载收款人名称的,经出票人授权可以补记。支票上未记载付款地的,付款人的营业场所为付款地。支票上未记载出票地的,出票人的营业场所、住所地或者经常居住地为出票地。
⑶该案例及注释见于《中国审判案例要览(2000年商事审判暨行政审判案例卷)》。
⑷王小能:《中国票据法律制度研究》,北京大学出版社,1999年,第365页。
⑸王小能即持此见解,见《中国票据法律制度研究》,北京大学出版社,1999年,第366-367页。
⑹郑孟状、姜洪明、刘满达:《支票法论》,中国人民公安大学出版社,2000年,第148页。